我国政府采购询价采购程序的缺陷

作者：谷辽海
来源：http://finance.sina.com.cn 2005年11月01日 09:12 中国经济时报
发表时间：2005年11月1日
　　

　　询价采购（Ｒｅｑｕｅｓｔｆｏｒｑｕｏｔａｔｉｏｎｓ），又称“选购”（Ｓｈｏｐｐｉｎｇ），是我国《政府采购法》所规定的非公开招标采购方式之一，但我们在ＷＴＯ《政府采购协议》中看不到询价采购方法和程序，原因是这种采购方法通常只适用于公共采购合同价值较低的标准化货物或服务的采购，采购资金的金额往往达不到公共采购规则所需要规范的限额标准。

　　根据我国财政部统计，2004年采用询价采购方式进行采购的规模为281．2亿元，占政府采购总规模的13．2％，仅次于公开招标的采购方式。从这个统计数据来看，适用这种采购方法的频率和规模均远远超过了邀请招标、竞争性谈判等采购方式。那么，我国《政府采购法》所规定的询价采购方法在制度设计方面是否比其他采购方式和采购程序更为科学和完善呢？笔者的回答是否定的。

　　适用条件和程序与其他采购方法相比无明显的优劣区别。我们首先来看法律条文的具体规定。“采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询价方式采购。”这是我国《政府采购法》第三十二条对询价采购方式所下的定义。感觉读起来特别费解和拗口，倘若改成“采购的货物，规格和标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，……”是否更好一些。从询价采购的法律界定内容来看，只有货物才能适用询价采购方式，那么其优势与其他的非公开招标采购方式相比较究竟有哪些呢？我们从现行法律规定的内容分析、判断不出来。其次，我们从询价采购与竞争性谈判的程序上来看，根据现行法律所规定的内容，两者几乎雷同，没有实质性的区别，同样也根本看不出来询价采购货物是否比竞争性谈判更能够提高政府采购的工作效率，并降低公共采购资金的成本。

　　现行法律没有规定询价采购方式的限额标准。根据联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》（以下简称《示范法》）第21条规定，适用询价采购方法的条件是，经国家指定的一个审批机关批准后，询价采购的必须是采购合同的估计值低于采购条例规定的数额，并非按采购实体的特定规格特别制造或提供并已有既定市场的货物或服务可以通过询价采购方式实现。从《示范法》的规定来看，适用询价采购有严格的限制条件，一般是在法律规定的采购资金限额标准以下的货物和服务，且采购合同总价值不大。而我国《政府采购法》所规定的询价采购方式是适用于限额标准以上的货物，这与其他实施公共采购制度的国家和地区对于价值较小的货物和服务采购合同实施灵活的询价采购做法也是截然不同。对于限额标准以上的货物，通过其他采购方式同样能够实现相同的效率目的，那么现行法律规定询价采购方式是否就显得有些累赘了。一部好的采购法律应该具备提高实际工作效率、降低交易成本的作用。故笔者认为，未来的立法应该修改为：“本法所规定的限额标准以下的货物，规格和标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小，可选择询价采购。”

　　询价采购程序本身也存在着不少的缺陷。首先，专家制度存在着同样的缺陷。根据《政府采购法》第四十条规定，采取询价方式采购的，应当成立询价小组。询价小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二。询价小组应当对采购项目的价格构成和评定成交的标准等事项作出规定。询价小组根据采购需求，从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商，并向其发出询价通知书让其报价。从法律规定的内容来看，询价小组一般也是由采购代理机构组建的，主要的专家是接受代理机构委托的，受托的专家对于评定成交的标准、询价文件的制作、成交供应商的选择等事项通常有一定程度的决定权。可是，我国现行的法律制度是很难保证询价小组站在一个公平立场上来评分的。例如，2005年8月11日，宁波市学校装备与电化教育中心在宁波市广播电视大学学生公寓组合柜床项目进行询价采购时遭遇投诉，宁波市财政局经过调查后证实，被投诉人在询价评分过程中的确存在未按询价文件规定的评分标准进行评分。为此，财政局作出相应的投诉处理决定。其次，采购人指定品牌询价几乎是普遍现象。在同一品牌代理商之间的询价，所出现的竞争完全是种虚假现象，所达成的最终成交价格很难说是合理的最低价格。例如，2004年3月，江苏省财政厅处理的一起询价采购投诉案件，江苏省肯瑞汽车贸易有限公司、江苏华兴汽车有限公司、江苏华兴深兰汽车有限公司都是采购编号ＳＪ200402018奥迪轿车（Ａ83．0Ｌ2004款）的代理商，同时受到询价，最终成交的是江苏华兴汽车有限公司。对此，江苏省财政厅认为，投诉供应商的投诉不能成立，本次询价是符合法律规定的。笔者认为，采购人指定一个品牌，然后对几家代理商同时进行询价，此时的最低报价不能说明是经过充分竞争的合理价格。因为一个品牌的几家代理商，应该只能视其为一家产品供应商。

　　综上所述，询价采购方法和程序主要来源于《示范法》的规定，但国际公认的采购规则中精华的东西并没有为我国的《政府采购法》所吸收。需要引起关注的是，除了货物和服务招标投标的行政规章，我国财政部至今还没有出台一部询价采购方式的行为规范。（24）



(注:本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任\高级律师)


湖南省株洲市人民政府


《株洲市行政许可过错责任追究试行办法》的通知 株政发〔2005〕18号



各县市区人民政府，市政府各局委办、各直属机构，各企事业单位：
《株洲市行政许可过错责任追究试行办法》已经市政府第27次常务会议审议通过，现印发给你们，望遵照执行。


二○○五年十月二十七日
株洲市行政许可过错责任追究试行办法

第一条为了规范行政机关依法实施行政许可，防止和纠正行政许可过错行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保证行政机关及其工作人员公正、廉洁、高效实施行政许可，依据《中华人民共和国行政许可法》和其他相关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于本市实施行政许可的各级各类行政机关及其工作人员和法律、法规授权实施行政许可的组织及其工作人员。
第三条本办法所称行政许可过错行为，是指实施行政许可的相关责任人，因故意或过失等原因，导致行政许可受理不当、送达超期、审查不准、决定有误、监督检查不力或其他违法违纪行为。
第四条行政许可实施机关应当严格依据《中华人民共和国行政许可法》有关规定，建立和完善岗位责任制等各项行政许可配套制度，保证合法、正确实施行政许可。
第五条市人民政府法制办公室对全市行政机关及法律、法规授权组织实施行政许可行为进行指导和监督。
各级政府和市各部门的法制工作机构负责本行政区域内或本部门实施行政许可过错行为责任追究的调查组织工作，并向责任人的任免机关或者监察机关提出处理意见。
第六条责任追究应遵循以下原则：
（一） 有法必依、违法必究；
（二） 实事求是、责任明确；
（三） 错罚相当、惩教结合。
第七条实施行政许可具有以下情况的，应当追究责任：
（一）被当事人投诉，经调查认定为错误实施行政许可的行为；
（二）经过行政复议，被认定为错误实施行政许可的行为；
（三）经过行政诉讼，被判定为错误实施行政许可的行为；
（四）已经造成行政赔偿的行政许可行为；
（五）其他违反《中华人民共和国行政许可法》和相关法律、法规、规章规定的行为。
第八条以下行为为受理、送达过错行为：
（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；
（二）不在行政许可受理场所公示依法应当公示的材料的；
（三）未向申请人履行法定告知义务的；
（四）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不在受理后五日内一次性告知申请人必须补正材料的；
（五）未依法说明不受理行政许可申请理由的；
（六）未在规定时限内将受理的申请材料分送具体承办机构的；
（七）未在规定时限内将具体承办机构提交的行政许可决定和相关证件颁发、送达申请人的；
（八）要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料的；
（九）因送达行为无效而造成一定损失的。
第九条以下行为为审查、决定过错行为：
（一）对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的；
（二）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；
（三）未依法说明不予行政许可的理由的；
（四）依法应当举行听证而不举行听证的或未按法定程序举行听证的；
（五）依法应当采用招标、拍卖或者考试、考核或者检测检验等方式而没有采用，或者违反其特别规定作出行政许可决定的；
（六）不依法为被许可人办理变更与延续行政许可手续或者逾期未作决定的；
（七）未按决定程序作出行政许可决定导致行政许可决定无效的。
第十条以下行为为监督、检查过错行为：
（一）未依法对下级机构实施行政许可相关工作及时进行监督检查，导致实施行政许可发生重大过错的；
（二）未依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查，没有履行好监督、检查或者检测检验责任以致被许可人不具备资格、条件仍继续从事被许可事项的；
（三）对依法应当撤销或注销行政许可而没有撤销或注销的；
（四）发现未经行政许可而违法从事行政许可事项的活动，没有及时处理的；
（五）发生实施行政许可重大过错行为，实施机关未及时向各级政府法制部门报告或备案，造成严重后果或产生重大影响的。
第十一条其他过错行为：
（一）擅自设立行政许可、增设或减少许可条件、标准、程序的；
（二）擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的；
（三）截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的；
（四）在实施行政许可、开展监督检查等各个程序和环节中，索取、收受他人财物或者谋取其他利益的；
（五）其他违法违纪应追究行政许可过错责任的行为。
第十二条对行政许可过错责任的追究，应当事实清楚、证据确凿，根据过错原因、相关人员所承担的职责等，依照一定程序准确定性，客观、公正地进行责任认定，按有关规定作出相应的责任追究。
第十三条有下列情形之一的，应当对相关责任人员从重或加重处理：
(一)一年内出现两次以上应予以追究的行政许可过错责任的；
(二)干扰、阻碍、不配合对其行政许可过错责任进行调查的；
(三)对投诉人、检举人、控告人打击、报复、陷害的。
第十四条行政许可过错责任分为：直接责任、领导责任和主要领导责任。
第十五条承办人不履行或者不正确履行职责，导致行政许可过错后果发生的，负直接责任；审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未予纠正，导致行政许可的过错后果，审核人负领导责任，批准人负主要领导责任。
审核人改变承办人正确意见，导致批准人发生行政许可过错的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。
审核人应报请而不报请批准人批准直接作出决定，导致行政许可的过错后果，审核人负直接责任。
未经承办人拟办、审核人审核，批准人直接作出决定或者改变承办人、审核人正确意见，导致行政许可的过错后果，批准人负直接责任。
担任领导职务的人员违规干预，导致行政许可的过错后果，违规干预的领导负直接责任。
集体研究决定导致行政许可过错后果发生的，决策人负主要领导责任。
第十六条本办法所称承办人，一般指具体办理行政许可事项的工作人员；审核人，一般指行政机关内设机构负责人；批准人，一般指行政机关主要负责人及有批准权的主管领导。依照内部管理分工规定或者经授权，由其他工作人员行使审核权、批准权的，具体行使审核权、批准权的人员，视为审核人、批准人。
第十七条各级人民政府法制工作机构受理本行政区域内的行政许可过错行为投诉或举报后，或者在执法监督检查中发现有必要对行政许可行为的合法性进行审查，经本机构主要负责人审批，牵头组织相关部门对是否构成行政许可过错行为进行调查和认定，各相关部门应当积极配合。
第十八条调查组在调查、认定过程中有权调取被投诉行政许可实施机关相关档案材料，可以向其他组织、公民调取证据，其他组织、公民应当积极配合。调查组认为必要时，可组织进行现场勘验。调查组认为对专业性较强的问题需要进行鉴定的，由调查组指定鉴定部门进行技术鉴定。
第十九条被投诉或被追究责任的单位及其工作人员，应当积极配合和支持调查人员依法履行职责，自觉接受调查，主动提供有关情况和资料，不得隐瞒、阻挠、刁难。
第二十条行政许可实施机关制定的规范性文件擅自设立行政许可，增设或减少许可条件、标准、程序，增设收费项目、变更法定收费标准或者有其他违反《行政许可法》的情形导致实施行政许可过错行为发生的，调查组应当在调查、认定过错行为的同时对该规范性文件的合法性进行审查，并报有权机关予以废止。
第二十一条调查组对过错责任进行调查认定后，向监察机关或有权任免机关做出书面汇报，并根据过错责任的情节轻重、损害后果和影响大小，提出处理建议。
第二十二条监察机关、有权任免机关根据调查组的过错认定及处理建议，按照相关规定对行政许可过错责任人作出具体处理决定并执行，同时将处理结果和执行情况反馈给调查和认定机关。
第二十三条实施责任调查、追究的机关应当及时将调查情况和处理结果反馈给投诉人或举报人。
第二十四条责任人享有陈述权和申辩权。行政许可过错责任调查、追究机关在调查、处理中应当听取责任人的陈述和申辩。
责任人对处理不服的，可以向上级主管机构或本机构的监察部门提出申诉、控告。
第二十五条行政许可实施机关多次发生实施行政许可过错行为，或者过错行为产生重大影响、造成严重后果的，取消本年度行政执法评先资格。
第二十六条行政许可实施机关及其工作人员违反规定给申请人、利害关系人造成经济损失的，应当依法给予赔偿。行政许可实施机关赔偿后，对工作人员或者受委托的行政机关或者个人因故意或者重大过失造成损失的，有权进行追偿。
第二十七条各县市区政府对行政许可过错行为的调查处理情况应当报市政府法制办备案。
第二十八条各级政府法制工作机构组织责任调查认定活动所需经费，列入本机构的行政经费，由本级财政予以保障。
第二十九条本办法由株洲市人民政府法制办公室负责解释。
第三十条本办法自公布之日起施行。