最高人民法院


最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定
（2011年5月9日最高人民法院审判委员会第1522次会议通过）

法释〔2011〕20号


中华人民共和国最高人民法院公告

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》已于2011年5月9日由最高人民法院审判委员会第1522次会议通过，现予公布，自2011年9月5日起施行。
二○一一年八月七日

为正确审理涉及农村集体土地的行政案件，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定，结合行政审判实际，制定本规定。

第一条 农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

第二条 土地登记机构根据人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或者仲裁机构的法律文书办理的土地权属登记行为，土地权利人不服提起诉讼的，人民法院不予受理，但土地权利人认为登记内容与有关文书内容不一致的除外。

第三条 村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。

农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。

第四条 土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。

第五条 土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。

第六条 土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。

第七条 土地权利人认为行政机关作出的行政处罚、行政强制措施等行政行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

第八条 土地权属登记（包括土地权属证书）在生效裁判和仲裁裁决中作为定案证据，利害关系人对该登记行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

第九条 涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。

第十条 土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。

第十一条 土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。

第十二条 征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。

征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。

第十三条 在审理土地行政案件中，人民法院经当事人同意进行协调的期间，不计算在审理期限内。当事人不同意继续协商的，人民法院应当及时审理，并恢复计算审理期限。

第十四条 县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：

（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；

（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；

（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；

（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。

人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。

第十五条 最高人民法院以前所作的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。



浅议屋顶平台的法律定位及转让

湖南金州律师事务所 文颖律师

2002年4月，笔者接受某房地产开发公司的委托，承办了一件“屋顶花园使用权转让纠纷”案件，该案件的原告凌女士于2000年11月向被告某房地产开发公司（以下简称房地产开发公司）购买顶层住宅一套，双方在订立《商品房买卖合同》之后又订立了一份《补充协议》，约定凌女士以119800元从房地产开发公司受让与其所购房屋等面积的屋顶平台使用权，凌女士承诺对屋顶平台面积专做屋顶花园之用。后来由于双方为付款方式、付款期限形成矛盾，凌女士遂一纸诉状以屋顶属公用面积，不得转让为由，要求解除《补充协议》，终止履行。该案经法院调解，最终以房地产开发公司同意解除《补充协议》，收回屋顶平台，凌女士作出适当补偿结案。
无独有偶，在昆明也产生了相类似的案例，李女士在2000年春节向一家房地产开发公司购买了一套顶层复式楼，入住之后李女士一家发现原来自家的屋顶平台已经被开发商当作屋顶花园转让给了邻居。由于屋顶多次漏水，李女士又无法进入邻居已购得的屋顶，李女士遂向法院起诉，要求开发商收回公共屋顶。与前一案例相似的是，最终双方经过法庭调解，李女士与开发商达成了调解换房协议。
与上述两件案件相似的纠纷越来越多的涌现于全国各地，据《厦门日报》2002年7月11日报道，该市房地产纠纷中有关开发商出售屋顶平台（晒台或露台）的约占全部房地产纠纷的30%。而我国现行法律、法规、司法解释对此却无明确规定。因此，法院在受理此类型的案件之后往往采取多沟通、多疏道矛盾的方式促进当事人之间的调解。笔者认为，随着我国房地产经济的纵深发展，针对屋顶平台的权属、转让等法律问题，应通过具体明确的法律规定加以规范。
一、 正视屋顶平台的使用价值，肯定屋顶花园的存在意义
屋顶平台或称晒台、露台，是指供人室外活动的上人屋面或底层地面伸出室外的有围护无顶盖的台面。从所有权的角度分析，异产毗连房屋（指结构相连或具有共有的房屋）的毗连部分，往往既是某个业主享有专有所有权的建筑单元的一个组成部分，同时也是与其他业主共有的一部分。这个毗连部分同时具有专有及共有的属性。屋顶平台，它不仅是下层单元的“盖”，还是整栋房屋的“顶”，而且平台上半部分及其上部空间不属于下层单元，具有整栋房屋全体业主共同所有的属性。从结构上分析，屋顶平台是房屋建筑最上层的外围护构件，起着覆盖，遮风挡雨、排除雨水积雪和保温隔热的作用。此外，屋顶平台在风力等自然力的作用下，还具备一定的承重作用。从功能上看，屋顶平台是整栋房屋的屋顶，对整栋房屋的消防疏通起着十分关键的作用，是必须的消防安全通道。由于屋顶平台的位置特性，具备空旷、阳光充足等特点，又是种植花草植物的极佳地点。
既然屋顶平台具备以上功能和作用，是否屋顶平台就不能通过某一种法律途径使之变为某一权利人的专用屋顶花园呢？学术界对此颇有争议，笔者认为：在合理的范围内，将屋顶花园的一部分让与某一特定权利人以做屋顶花园之用，符合国际惯例和社会公益，应当予以支持。如日本东京，由于人口稠密，绿化不足，政府即专门制定规范性文件鼓励和规范屋顶花园的建设。又如我国首都北京，为筹办2008年北京奥运会，特地将新建大型城市屋顶花园作为一项绿化指标来实施。屋顶花园作为城市中的一道风景，如因房屋平台的法律性质定位不清而禁止或限止建设，则是因噎废食的短期行为。
二、 屋顶平台专用于屋顶花园建设的法律障碍。
由于我国现行法律、法规以及其他规范性文件均未明确规定屋顶平台的归属权问题，给屋顶平台的法律处理带来了一系列的问题。首先，屋顶平台没有计入整栋房屋的建筑面积。房屋的建筑面积是指房屋外墙（柱）勒脚以上各层的外围水平投影面积，包括阳台、走廊、地下室、室外楼梯等，且具备上盖，结构牢固，层高2、20米（含）以上的永久性建筑。建筑部《商品房购销面积计算及公共建筑面积分摊规则》第八条关于公用建筑面积组成部分也不包括屋顶平台。也就是说，根据我国现行建筑规范，屋顶是不计入整栋房屋的建筑面积的，更不可能计入分摊面积。其次，屋顶平台不能以公示形式进行权利登记。根据我国《房地产管理法》的规定，《房屋所有权证》是确定不动产所有权的唯一合法凭证。屋顶平台虽然具备不动产的属性，且具备多种使用价值，但房屋主管部门是断不会为屋顶平台颁发权证的。基于以上两点，我们得出的推论是：屋顶平台的面积不在建筑面积之内，屋顶平台没有法律意义上的所有权。而事实却是，屋顶平台是可以丈量，具备多种实用功能的实实在在的面积，屋顶平台的客观存在本身就说明了屋顶平台不应当是无主物。从现行法律、法规看，承认屋顶平台确属共用面积的规范性文件有两个：一是1992年6月15日建设部发布的《公有住宅售后维修养护管理暂行办法》，一是1998年11月9日建设部发布的《住宅共用部位公共设施设备维修基金管理办法》，而承认屋顶具备产权的规范性文件至今仍是空白。随着商品房市场的不断开发和发展，对于屋顶平台的规范不应仅仅停留在“谁维修”“谁维护”的浅层基础之上，更应着眼于现实与将来对屋顶的开发和利用。当前，不少房地产开发商往往采取两种方式来攫取“屋顶平台”这桶金，一是借屋顶平台设置广告位出租，一是变相提高顶层房屋价格，以“买屋顶送屋顶花园”实施屋顶平台的使用权转让。这些开发商的做法显然违反了1992年7月国家物价局、建设部、财政部、中国人民银行联合发布的《商品住宅价格管理暂行办法》第五条关于住宅价格构成的规定，且实际侵害了全体业主的经济利益。 然而屋顶平台专用于屋顶花园无非是两种，或是全体业主委托物业管理公司统一建设、维护，或是某一特有权利人单独享有这项权利和承担这项义务。笔者认为，以上两种途径均是适当之道，可因时、因势而定。但本文暂不就委托管理的法律关系进行阐述，仅就某一特定权利人获得屋顶平台特定权利问题进行探讨，即：某一特定权利人获得屋顶平台特有权利，必须产生一种转让法律关系。要建立屋顶平台的合法转让机制，就必须要从法律的高度认可它的法律地位以及权利性质。屋顶平台专有权利转让，需要解决的法律问题包括：
1、法律规范确认屋顶平台的使用权是一项合法权利，并可以依法进行转让。
2 、法律规范对屋顶平台使用权加以必要的限制。包括屋顶平台之上不可搭建违章建筑，屋顶平台需满足消防安全之需要，屋顶平台的专用属性等。
3、法律规范确认屋顶平台有偿转让法律关系的对价双方主体。即屋顶平台有偿转让的一方当事人为屋顶平台权利的受让人，另一方当事人应为房屋的全体业主，房地产开发商不可将出让屋顶平台所获的收入纳入已身利润。
4、法律规范确认有权代理全体业主出让屋顶平台的主体。经业主会授权委托，物业管理公司可以代表全体业主与购买人订立《屋顶花园使用权转让合同》。
5、法律规范确定出让屋顶平台的业主表决机制。
三、有关屋顶平台转让的法律建议
1、修改现行建设规范，承认屋顶平台属于具备价值的实用面积
尽管在学术界已经普遍承认了屋顶平台的实用属性，但由于我国现行建设规范依然停留在依据传统的建筑面积折算房屋面积，忽视了屋顶平台的价值定位，给屋顶平台的法律属性造成了前提性真空。因此，建议在建设规范中将屋顶平台纳入实用面积，并在规划、报建、房屋勘测，以及确定房屋面积的过程中对该面积加以确认。
2、从法律的高度确认屋顶平台的所有权人。
从所有权的角度出发，商品房在未经出售之前，房屋归房地产开发商所有；出售之后，归房屋受让的业主所有。由此，屋顶平台的原始所有权人应以此而推，即商品房在未经出售之前，屋顶平台的所有权人为开发商；商品房在出售之后，屋顶平台的所有权人为全体业主。全体业主可以通过某种形式的表决，将屋顶平台的使用权出让给某一特定权利人，受让后，该权利人可以依法享有屋顶平台的使用权。既然我国实行了不动产权利登记制度，就完全有必要对屋顶平台这项不动产的所有权和使用权加以登记确认，以确保屋顶平台所有权人和使用权人的合法利益。
3、关于屋顶平台使用权人的权利限制。
（1） 关于屋顶平台所有权的禁止性规范。
A 、八层以上且未装乙级以上防火门的楼栋必须保障主楼梯与屋顶直接相通。屋顶平台所有权人必须留足面积以供消防安全之用。
B、不得在权利面积内建筑不合符城市规划的违章建筑物。
C、不得对房屋顶层进行损坏性装修。
D、未经许可，不得擅自使用屋顶平台作广告发布的经营性使用。
（2） 建议在屋顶平台作权属登记时明确屋顶平台的专用属性。屋顶平台转让之时，转让双方可约定屋顶平台专为屋顶花园之用。
4、关于转让
（1） 屋顶平台使用权可以依法转让给某一特定权利人的时间限制：
现在许多开发商往往在与购房人订立《商品房买卖合同》的过程中要求购房人放弃屋顶平台的使用权。且多使用格式条款实施。而后，开发商再将屋顶平台变相转让获利。笔者认为，屋顶平台作为一项不动产，其物权必然将归属于购买了房屋的全体业主。开发商以格式条款要求购房人放弃屋顶平台权利，实质上就是在攫取业主的经济权利。该行为显失公平，不可支持。
既然屋顶平台的物权将属于购买房屋的业主，开发商在未获得业主的普遍许可的前提下是无权出让屋顶平台使用权的。只有当业主以某种形式普遍许可了这种转让的情况下方可实施转让行为。而需获得“普遍许可”，必要的前提是已购买房屋的业主占房屋全体业主的绝对多数，已购买房屋的业主有足够的表决权代表全体业主作出决议。即商品房已经完成超过全部面积50%的销售量，且已购买房屋的业主形成有效表决同意出让屋顶平台之后，方可进行屋顶平台的转让。
（2） 转让方式：
一旦业主形成同意出让屋顶平台的决议，业主即可授权物业管理公司代为出让屋顶平台的使用权。购买者首先必须具备业主身份，方可有权购买。如欲购买房屋平台的业主众多，应在出售时按照公平竞价原则进行，价高者获得屋顶平台的使用权。购买人在订立合同、支付价款之后，可获得房屋产权主管部门的权利确认。
（3） 屋顶平台使用权转让金的归属及处理：
屋顶平台使用权经转让后，出让人（全体业主）即应获取屋顶平台使用权转让金。该转让金的所有权的性质应为全体业主共同共有。经业主会讨论形成决议，该转让金可以根据业主购房面积的多少进行量化，资金量化后业主可以此折抵需向物业管理公司支付的物业管理费。

文颖，男，29岁,中南财经政法大学法学学士，专职律师，现任全国优秀律师事务所湖南金州律师事务所合作人，业务发展委员会委员；湖南省律师协会房地产业委员会委员；长沙市律师协会法律顾问业务委员会委员；《中国律师》杂志社两刊一网驻长沙地区事务代表。2002年获得中国证监会颁发的上市公司独立董事资格。联系电话为：13507318350