票据的丧失与救济制度浅析
山东大学法学院 白广亮
内容提要：票据丧失，是指持票人非出于其本意丧失其对票据的占有，可分为绝对丧失与相对丧失两种。在司法实践中，如何用各种救济措施弥补和保护票据权利丧失人的权利成为一个既重要又棘手的问题。本文对失票救济做了法理和制度上的考察和分析，希望能够为理论和实践提供一点参考。
关键词： 票据丧失 挂失止付 公示催告 普通诉讼
一、票据丧失的概念及其性质分析
票据丧失既是一个法律用语，在法律上有特定的含义并为我国票据法所提及 ，一般认为票据丧失是指持票人非出于自己的本意而丧失对票据的占有 ，分为绝对的丧失和相对的丧失两种。票据的绝对丧失，是指丧失的票据作为一种实物已被消灭，如焚烧、撕毁以及严重涂改而毁灭等。票据的相对丧失，是指丧失的票据作为一种实物还可能现实存在，如票据的丢失、被盗、被抢等等。在现实社会经济生活中，票据丧失往往大量地表现为票据的相对丧失。绝对丧失必须是确定的，如果持票人丧失了对票据的占有，但不能确定是绝对丧失还是相对丧失，则应推定为相对丧失，这样更有利于保护持票人的权益。
票据丧失以票据的有效性为前提，至少应当是票据法意义上的有效的票据，比如必须符合票据的形式要件和生效要件等等。票据丧失的一般构成要件除了票据的有效性这一当然性前提要件外还应当具备：1、票据必须脱离票据权利人的占有，这又包括绝对的脱离和相对的脱离。2、对票据权利人来说其主观上脱离是非自愿性的。也就是说丧失票据并非出于持票人的真实意愿。如果是合法持票人自愿主动放弃或转让该票据，则该行为将对获票人产生积极的法律后果。其由此而获取的票据权利将受到法律保护，而不可能存在对原持票人的权利救济问题了。值得一提的是因受欺诈而丧失票据是否是一种自愿的行为，存有争议。在此情形下，尽管原持票人表面上是出于自愿交出票据，但实际是因被误导和蒙蔽的结果，它只是一种形式上、假意的自愿，而非真实愿望的表达，我们强调实质意义上的意思表示。所以，受欺诈而导致的票据丧失依然有权得到法律救济。3、票据丧失人的占有应当是合法的占有。也就是说除了票据有效外其占有也应当是有效的，否则就不可能期待一个违法的票据持有人能够运用失票救济制度来主张其本来就是非法的利益。
对于票据丧失，我国《票据法》在第15条中一共规定了三种救济的办法：挂失止付、公示催告和诉讼的方式。
二、票据丧失后救济措施的法理分析和比较性分析
票据丧失后救济措施所要解决的问题一个是要保护失票人的权利不受侵害，还有一个就是要寻求一种新的手段来实现其权利。由于票据是完全有价证券，票据权利与体现该权利的票据有着不可分离的依附关系，因此票据权利的产生以有效票据为前提。持票人所持票据一旦丧失，其权利便失去了法律依据。特别是在票据相对灭失的情况下，更有被他人冒领票据金额或被他人善意取得的风险。然而，票据毕竟不是纸币，也不像一般财产权那样随着物的形态的丧失而导致民事权利的丧失。如果并非基于持票人本人的意思而丧失对票据的占有，持票人的票据权利并不当然消灭，只是在行使权力上发生相应的困难，必须而且可以通过法律规定的其他途径获得补救。因此，保障失票人的票据权利不受损害，保障票据交易安全和保护善意取得人的权利，以调整票据丧失后各当事人的利益关系，乃是各国票据立法设计票据丧失后补救制度的价值和理论基础所在和依归。
票据丧失的救济措施的特点之一就是它仅仅是一种事后救济，而不是事前的防范，救济途径也必须在票据权利尚未被实际侵害时进行，否则票据丧失的救济制度就没有生存的空间了。因此，失票救济措施的有效性是非确定的。票据丧失后，票据权利人最可能想到的就是通知债务人对该票据立即停止止付，也就是我们所说的挂失止付，这属于非诉讼途径的解决。但这种救济只能是一种紧急的和临时的措施，并不能达到救济兑现其票据权利的功能，因此，票据丧失人就必须寻找另外一个途径来最终恢复对权利的行使，而转向了诉讼救济的途径中去。在普通的救济途径中，又存在一个票据行踪的问题，从而需要一种能够昭示失票人是否拥有票据权利的一种特殊的诉讼程序，也就是公示催告程序。公示催告程序的结果有两种，但通常都会引起下一个诉讼程序的进行 ，从而实现对于票据权利人的救济。
国外对于票据丧失后的救济措施按照大陆法系和英美法系的分类也存在着分野。大陆法系国家大多采用公示催告作为票据丧失的补救方法。如德国票据法规定，对遗失或灭失的票据通过公示催告程序宣告无效，公示催告程序开始以后，宣告无效以前，权利人应提供担保，于到期日向票据的承兑人或付款人请求付款 。而英美法系国家则一般采用普通的救济途径，如英国的票据法规定票据在到期日前丧失的，持票人可请求出票人补发同样文义的票据，如出票人要求担保。出票人在失票人提供担保的情况下拒绝补发同样文义的票据，失票人可请求法院强制补发。失票人可向法院提起丧失票据的诉讼，法庭或法官应裁定票据的丧失不能成立，如能提供使法庭或法官满意的担保对对抗任何人对丧失的票据提出的权利主张，则不在此限。 在台湾地区基本上是仿效大陆法系国家的立法例，同时保留了挂失止付的救济方法，救济措施比较发达和完备，并且与大陆票据立法有较大的差异。
无论在什么地方，对于权利人的权利保护都力求完备，并且又有了一个新的趋势就是在保护丧失票据权利的人的同时，也在极力的寻求一种能够保护其他法律主体和票据流通秩序以及交易安全。
三、票据丧失后救济措施的制度分析
1、挂失止付
挂失止付就是指失票人为了避免票据权利被他人行使，将票据丧失的事实通知付款人，请求付款人暂时停止支付所失票据记载的款项，付款人在款项未付时暂时满足失票人请求的失票救济方法。挂失止付只是一种临时性的应急措施，具有暂时性，而要真正解决失票人行使票据权利的问题，失票人还需向人民法院申请公示催告或提起诉讼，因此它不是一个根本性的措施。根据票据的性质来说，并非所有的票据丧失后票据款项都会被他人取得，票据绝对丧失不存在被他人冒领票据款项的问题，无需挂失止付。只有在票据相对丧失的情况下，失票人才有必要申请挂失止付。挂失止付对于失票人权利的保护有着重要的意义，但是也存在着一些不足，比如其暂时性，不能解决票据被善意取得后的失票人的权利保护等等。
我国《票据法》第十五条第一款规定了挂失止付的适用范围：“票据丧失，失票人可以及时通知票据付款人挂失止付，但是未记载付款人或无法确定付款人或代理付款人的票据除外。”这一规定存在一些问题：1、该规定扩大了挂失止付的范围，即只要是记载了付款人的票据丧失均可以挂失止付，这不符合票据流通兑现的规则，给付款人增加了不必要的负担。2、该条的除外规定没有实际意义，根据《票据法》第二十二条、第七十六条、第八十五条之规定，未记载付款人的汇票和支票，未记载出票人（即付款人）的银行本票均为无效票据，当然不存在挂失止付的问题。建议将《票据法》第十五条第一款规定在实际操作过程中予以淡化，使法律文件的规定更加规范、明确、一致，以免产生歧义。
2、公示催告
公示催告程序,是为了适应我国市场经济的迅速发展以及票据的广泛运用，在持票人票据丧失后的一种权利救济和保全措施，是一种票据丧失的最终补救措施，一般依据民诉法确定，是民事诉讼的一种特殊诉讼程序。我国《民事诉讼法》在第十八章专门对此问题做出了明确而具体的规定。所谓公示催告，是指票据丧失以后具有管辖权的人民法院根据失票人的申请,以公告的方法催促不定的利害关系人在一定期限内申报权利，如果逾期不予申报，则产生失权效果的一种法律程序。如果说挂失止付只是暂时冻结了票据当事人之间的关系，那么，公示催告则可以从根本上解决他们之间的利益冲突,，而更好地维护失票人的合法权益。从这个意义上说这一救济方式是最终的，更加有效。
公示催告程序的一般规则是：可以背书转让的票据在丧失后，失票人可以向人民法院提出申请，请求人民法院以公告的方式通知不分明的利害关系人限期申报权利。人民法院在7 日内若决定受理申请，应当同时通知付款人停止支付，并在3 日内发出公告，催促利害关系人申报。公示催告的期限，由人民法院根据具体情况确定，但不得少于60日。付款人收到人民法院停止支付的通知，应当停止支付，直至公示催告程序终结。利害关系人应当在公示催告期间向人民法院提出票据，申报权利。若在公示催告期间有关利害关系人向人民法院申报权利，人民法院应当裁定终结公示催告程序，并通知申请人和付款人。逾期没有人申报的，或者申报被人民法院驳回的，人民法院应当根据申请人自申报权利期间届满次日起3 个月内申请作出除权判决，宣告该票据无效，以使票据权利与票据本身相分离；若申请人逾期不申请，终结公示催告程序。判决应当公告，并通知付款人。自判决公告之日起，申请人有权向票据付款人请求付款。此外，为了保护善意取得人的合法权益，《民事诉讼法》还规定，如果利害关系人有正当理由不能在判决前向人民法院及时申报权利的，自知道或应当知道判决公告之日起1 年内，可以向作出判决的人民法院提起诉讼。
但是从目前的实际运行情况来看，公示催告程序的运用效果并不理想，没能达到其预期的效果。其原因主要有两个，其一是许多单位及人员对此一无所知或知之甚少。其二是公示催告程序本身还存在一些缺憾，实际中难以操作。如人民法院公告的刊登没有统一规定致使利害关系人无从知晓自己手中的票据已被公示催告，这样一来，公示催告程序的“发出告示，催促利害关系人在公示催告期间向人民法院申报权利”的条文原意也就失去了实际意义，从而使善意取得人的合法权益难以得到有效保障。因此,公示催告方法有待于进一步完善，同时只靠公示催告救济方法也难以解决票据丧失中存在的所有问题。
3、普通的诉讼救济
普通诉讼的救济措施是指失票人在丧失票据后，直接向法院提起民事诉讼，请求法院判令票据债务人向其支付票据金额，从而使其票据权利得以救济和实现的一种法律制度。我国《票据法》虽规定提起诉讼为失票人票据丧失的救济方法之一，但是却没有详细的法律规定，这是一个欠缺。因为从票据法理上来讲，失票人在自己遗失票据后，不论对票据上的付款人还是出票人或是背书人等，都没有起诉权利。所以,这个问题必须以法律的形式加以规定。
根据英美法系国家的通行做法，普通诉讼救济方法的措施是：1、票据丧失后，失票人应当向法院提供其对所丧失票据拥有所有权及丧失票据所记载的主要事项和内容的书面证明，但当失票人因特殊情况无法提供有关证明时，也应提供证据和票据所载事项。2、在失票人向法院起诉要求票据付款人支付或清偿票据金额时，法院或票据付款人应要求失票人提供担保，以用来补偿未来可能出现的损失。3、如果票据付款人与失票人就担保问题达不成协议时，可由法院来裁定担保的方式和期限等；当失票人不能提供担保时，可由法院裁定将票据款项从票据付款人处提存到法院或由法院指定的机关保存。4、失票人根据法院的生效判决请求票据付款人付款时，被请求付款的票据付款人必须付款。5、在对丧失票据付款后，如果失票人丧失的票据又出现，票据付款人又依照票据法的规定付款的，票据付款人有权从失票人提供的担保中取得补偿或请求法院同意后收回所提存款项,并及时通知失票人。
因此为了既保护失票人的合法权益，又保护善意取得人的合法权益，克服公示催告救济方法的不足，更好地促进我国票据市场的顺利发展，对票据丧失，应积极主张采用普通诉讼的法律救济方法，并在有关法律法规中加以明确规定。尽管普通诉讼救济方法与《民事诉讼法》的现行规定有所不一致，但它与《票据法》的规定和票据的基本特性相吻合，有利于票据的流通转让，而且具有较强的可操作性。
总之，三种救济方法并存，使失票人可根据具体情况进行选择，显示了较大的灵活性，体现了我国《票据法》既充分保护失票人合法权益，又不损害其他票据利害关系人正当利益的立法宗旨。并且如果我们更加关注这些规定中存在的不足和理论问题，就能让失票救济理论和实践都得到较大程度的发展和成熟。
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关于印发《2004至2005年度供热期热费补贴对象认定和审批程序》的通知
黑龙江省哈热办
哈热办发[2004]22号
关于印发《2004至2005年度供热期热费补贴对象认定和审批程序》的通知
各供热单位：
为了做好全市2004至2005年度供热期热费补贴审核发放工作，解决好社会困难群体供热问题，现将《2004至2005年度供热期热费补贴对象认定和审批程序》印发给你们，望遵照执行。
特此通知。
二○○四年十一月五日
2004至2005年度供热期热费补贴对象
认定和审批程序
根据中共哈尔滨市委办公厅、哈尔滨市人民政府办公厅《关于切实做好2004至2005年度城市供热工作的通知》（哈办发［2004］45号）要求，为保障本供热期热费补贴工作的顺利完成，现将2004至2005年度供热期热费补贴对象的认定和审批程序规定如下。
一、统计方法
供热单位按照哈尔滨市城市供热领导小组办公室统一制发的《2004至2005年度供热期热费补贴人员审批表》，分类统计、填报、认定。
二、热费补贴对象的认定
热费补贴对象必须为所住房屋产权人（承租人），由相应发证（管理）部门负责认定。热费补贴面积不超过我市户均住房使用面积45平方米；低于45平方米的，按实际住房使用面积计算。经批准的市属、区属国有关停、破产企业离休人员和企业退休建国前老军人热费补贴面积按哈房改组字［1994］2号文件规定的职级面积控制标准执行，超控制标准面积的热费全部由个人承担。
（一）家庭成员中均无职业的城市最低生活保障对象
1、此类人员指持有《城市居民最低生活保障证》，且同一户口家庭成员均无职业；热费补贴比例为100%。
2、此类人员由户口所在区民政局或市农垦总局民政局最低生活保障管理部门负责认定。
3、认定所需证件：城市居民最低生活保障证和城市居民最低生活保障金领取存折、房屋产权证（承租证、进户通知单、购房发票）、户口。
4、同一户口家庭成员虽有工作单位，但其单位关停、破产、解体的，或与单位解除劳动关系的，或被单位除名的，需持市经委批准的企业关停批复件；人民法院宣告企业破产裁定书；已解体企业原上级主管部门出具的企业状况证明；失业保险待遇领取证；与单位解除劳动关系或被单位除名的正式文件可比照无工作单位执行。
（二）家庭成员中均无职业的民政定补优抚对象
1、此类人员指持有在乡复员军人定补领取证、革命伤残军人证、“三属”（革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属）定期抚恤金领取证，且同一户口家庭成员均无职业；热费补贴比例为100%。
2、此类人员由所在区民政局负责认定。
3、认定所需证件：在乡复员军人定补领取证、革命伤残军人证、“三属”定期抚恤金领取证、房屋产权证（承租证、进户通知单、购房发票）、户口。
4、同一户口家庭成员虽有工作单位，但其单位关停、破产、解体的，或与单位解除劳动关系的，或被单位除名的，需持市经委批准的企业关停批复件；人民法院宣告企业破产裁定书；已解体企业原上级主管部门出具的企业状况证明；失业保险待遇领取证；与单位解除劳动关系或被单位除名的正式文件可比照无工作单位执行。
（三）家庭成员中均无职业的失业救济对象
1、此类人员指持有《失业保险待遇领取证》（失业保险期含本年度10—12月有效），且同一户口家庭成员均无职业；热费补贴比例为100%。
2、此类人员由户口所在区劳动和社会保障局失业保险经办部门负责认定。
3、认定所需证件：失业保险待遇领取证、房屋产权证（承租证、进户通知单、购房发票）、户口。
4、同一户口家庭成员虽有工作单位，但其单位关停、破产、解体的，或与单位解除劳动关系的，或被单位除名的，需持市经委批准的企业关停批复件；人民法院宣告企业破产裁定书；已解体企业原上级主管部门出具的企业状况证明；失业保险待遇领取证；与单位解除劳动关系或被单位除名的正式文件可比照无工作单位执行。
（四）市属国有福利企业盲人、重度残疾人
1、此类人员指持有中华人民共和国残疾人证，并属于残疾人评定标准中重度残疾等级的市属国有福利企业职工；热费补贴比例为100%。
2、此类人员由市民政局（福利企业办公室）负责认定。
3、认定所需证件：中华人民共和国残疾人证、房屋产权证（承租证、进户通知单、购房发票）、户口。
（五）经批准的市属、区属国有关停、破产企业离休人员
1、此类人员指持有中华人民共和国老干部离休荣誉证，且所在企业是经市经委批准的市属、区属国有关停企业或经人民法院依法宣告破产的市属、区属国有破产企业；热费补贴比例为90%，10%由个人承担。
2、此类人员所在企业是市属国有关停、破产企业的，由市委老干部局负责认定；是区属国有关停、破产企业的，由区委老干部局负责认定。
3、认定所需证件：中华人民共和国老干部离休荣誉证、市经委批准的企业关停批复件或人民法院宣告企业破产裁定书、房屋产权证（承租证、进户通知单、购房发票）、户口。
（六）进入社保领取养老金的国有破产企业退休人员
1、此类人员指持有职工退休证，在社保部门领取养老金，且退休企业是经人民法院依法宣告破产的国有企业；热费补贴比例为90%，个人承担10%。
2、此类人员所在企业在省、市和建筑企业社保部门参加养老统筹的，分别由省、市和建筑企业社保部门负责认定。
3、认定所需证件：职工退休证、人民法院宣告企业破产裁定书、房屋产权证（承租证、进户通知单、购房发票）、户口。
（七）市属国有福利企业残疾职工
1、此类人员指持有中华人民共和国残疾人证，且所在单位是市属国有福利企业；热费补贴比例为45%，另45%由所在单位承担，个人承担10%。
2、此类人员由市民政局（福利企业办公室）负责认定。
3、认定所需证件：中华人民共和国残疾人证、房屋产权证（承租证、进户通知单、购房发票）、户口。
（八）城市最低生活保障对象中退休人员
1、此类人员指持有《城市居民最低生活保障证》和职工退休证；热费补贴比例为10%，90%由所在单位承担。
2、此类人员由户口所在区民政局或市农垦总局民政局城市居民最低生活保障管理部门负责认定。
3、认定所需证件：城市居民最低生活保障证和城市居民最低生活保障金领取存折、退休证、房屋产权证（承租证、进户通知单、购房发票）、户口。
（九）无工作单位和虽有工作单位，但单位关、停、破产等企业的退休建国前老军人
1、此类人员指持有企业退休建国前老军人荣誉证，现无工作单位或虽有工作单位，但其退休时所在单位是经市经委批准的关、停企业或经人民法院依法宣告破产等企业的退休建国前老军人；热费补贴比例为100%。
2、此类人员由市民政局（优抚部门）负责认定。
3、认定所需证件：企业退休建国前老军人荣誉证、市经委批准的企业关停批复件、人民法院宣告企业破产裁定书、房屋产权证（承租证、进户通知单、购房发票）、户口。
三、审批程序和补贴资金归集、拨付
（一）供热单位负责收集认定所需证件（原件），进行初审并填写《2004至2005年度供热期热费补贴人员审批表》，持此表和认定所需证件（原件）到相应部门报审、认定。
（二）对已认定合格的补贴对象，供热单位要分类统计，录入微机，并将录入微机软盘和审批所需证件（《2004至2005年度供热期热费补贴人员审批表》原件一份，各类证件复印件一份。）一并上报市供热办政策法规处；未予认定的热费补贴材料，供热单位要及时返还热用户，并将情况向热用户解释清楚。
（三）市供热办政策法规处负责复核、汇总。
（四）省、市、区级财政承担的热费补贴资金由市财政负责统一归集，统一拨付。
（五）热费补贴资金到位后，市供热办将补贴资金拨付给供热单位。
（六）财政、审计部门加强对热费补贴工作的监督、检查和指导。
四、审批须报的相关证件
经认定的《2004至2005年度供热期热费补贴人员审批表》原件一份，城市居民最低生活保障证、城市居民最低生活保障金领取存折、在乡复员军人定补领取证、革命伤残军人证 、“三属”定期抚恤金领取证、失业保险待遇领取证、中华人民共和国残疾人证、企业退休建国前老军人荣誉证、市经委批准的企业关停批复件、人民法院宣告企业破产裁定书、中华人民共和国老干部离休荣誉证、职工退休证及相应户口、房屋产权证（承租证、进户通知单、购房发票）等材料复印件一份，供热单位留存一份明细备查。
五、公示
（一）供热单位须将热费补贴对象种类、认定需提报的证件和供热单位办理初审起止时间等有关要求，在辖区内公布，让居民了解热费补贴政策和相关事宜。
（二）供热单位须将初审合格的热费补贴人员名单，向辖区居民公示，公示期为5天，公示期内供热单位要设置公示监督电话，接受居民群众的监督。居民对公示的补贴人员名单有异议的，由供热单位负责将情况调查清楚，做出决定；无异议的，供热单位按规定程序持认定所需证件（原件）到相应部门报审、认定。
（三）供热单位要认真负责、细致做好辖区内热费补贴对象调查、统计、报审工作，做到应补尽补。因供热单位原因造成漏报的，由供热单位承担被漏报对象本供热期应补贴的热费；补贴对象要积极配合供热单位做好热费补贴工作， 因补贴对象个人原因造成漏报的，本供热期补贴热费由个人承担。
六、认定、审批期限及地址
（一）认定、审批受理期限：自本审批程序下发之日起至2004年12月末。
（二）市供热办审批地址：道里区工厂街92号512室。