【案情】

2008年6月，某药业公司与王某签订承包合同，将药业公司原药二部承包给王某，用于生产甲苯磺酰氯等剧毒危险化学产品，并约定：在承包期间，王某在进货、销售、办理剧毒化学品公路通行证、开具增值税发票等均可以药业公司名义进行。至2011年1月22日，共生产甲苯磺酰氯3314.8吨，销售收入为2969万余元。因药业公司一直未取得危险化学品安全生产许可证，擅自从事危险化学品生产，县安全生产监督管理部门依据安全生产法第八十四条的规定，对药业公司作出责令停产，没收违法所得2969万余元，并处罚款2969万余元的行政处罚。药业公司不服，向县政府提起行政复议，县政府复议维持了该行政处罚，遂提起行政诉讼。

【分歧】

县安全生产监督管理部门（简称安监部门）对危险化学品生产企业的违法行为是否具有行政处罚权，在审理过程中产生了两种不同意见：一种意见认为，根据安全生产法、行政处罚法等相关规定，县安监部门具有行政处罚权；另一种意见认为，在不同的生产领域中，危险化学品生产存在一定的特殊性。根据安全生产许可证条例和危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法的相关规定，危险化学品生产企业安全生产许可证的颁发和管理主体是国务院安监部门或省、自治区、直辖市政府安监部门。对于行政处罚的主体，根据安全生产许可证条例第二十三条的规定和危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法第五十三条的规定，由安全生产许可证颁发管理机关决定。由此，行政处罚的主体应该为国务院安监部门或省、自治区、直辖市政府安监部门，县安监部门不具有行政处罚权。

【评析】

笔者同意第二种意见，具体分析如下：

行政领域涉及的法律规范层级和门类较多，像本案所涉的危险化学品生产领域，安全生产法、安全生产许可证条例、危险化学品安全管理条例、危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法等构成规范危险化学品安全生产的法律体系。其中，安全生产法是法律，安全生产许可证条例、危险化学品安全管理条例是行政法规，危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法是部门规章，此外还存在其他部门规章及地方性法规和规章。在法律适用的过程中，如何识别法律依据，解决法律规范冲突，对行政审判具有重要意义。当调整同一对象的不同法律规范因规定不同而发生冲突时，应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。

根据安全生产法第九条第一款和第九十四条规定，县级以上安监部门对行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，决定行政处罚。由此，安全生产法对于行政处罚主体的规定是县级以上安监部门。根据安全生产许可证条例第三条第二款的规定，省、自治区、直辖市人民政府安监部门负责除国务院安监部门管理之外的危险化学品生产企业生产许可证的颁发和管理，并接受国务院安监部门的指导和监督。根据安全生产许可证条例第二十三条的规定，本条例规定的行政处罚，由安全生产许可证颁发管理机关决定。由此，行政处罚的主体仅限于国务院安监部门或省、自治区、直辖市安监部门，而不包括市、县安监部门。可见，对危险化学品生产企业违法行为进行处罚的主体，安全生产法和安全生产许可证条例及危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法的规定不一致。安全生产许可证条例和危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法将对危险化学品生产企业违法行为进行行政处罚的主体限定为国务院安监部门或省、自治区、直辖市安监部门，是否缩小了上位法的行政主体或其职权范围？根据安全生产法第九十四条的规定，有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的，依照其规定。该法律条款特别强调对行政处罚的决定机关法律法规另有规定的，按照其规定，属于立法授权条款，其授权目的是对特别事项作出特别调整，这主要是危险化学品生产领域的特殊性所决定的。因此，安全生产许可证条例第三条第二款和第二十三条将对危险化学品生产企业的违法行为进行行政处罚的主体限定为国务院安监部门或省、自治区、直辖市安监部门，不属于缩小行政主体或其职权范围的情形，没有违反上位法的规定，且安全生产许可证条例属于行政法规，符合安全生产法第九十四条的规定。

上位法与下位法发生冲突，适用上位法的规定，体现的是法律效力的优先性原则。当上位法与下位法不存在冲突的情形下，应该优先适用规定更加具体、更加详细的下位法。因此，在危险化学品生产领域，在上位法安全生产法对于行政处罚的主体规定比较原则的情况下，应该适用规定明确、具体的安全生产许可证条例，参照适用危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法。具体到本案，县安监部门在没有法律、法规授权或委托的情形下，排除适用安全生产许可证条例和危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法，选择适用规定较为原则的安全生产法，创设行政处罚权对医药公司进行处罚，超越了法定职权，应予撤销。

（作者单位：浙江省湖州市中级人民法院；安吉县人民法院）
江苏省无锡市人民政府


政府令第142号



　　《无锡市规章立法后评估办法》已经2013年8月1日市人民政府第18次常务会议审议通过，现予公布，自2013年10月1日起施行。

　　

代 市 长 汪 泉

　　

2013年8月13日

　　

无锡市规章立法后评估办法



　　第一条 为了规范规章立法后评估工作，提高立法质量，推进依法行政，根据《规章制定程序条例》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》等规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 市人民政府规章的立法后评估，适用本办法。

　　本办法所称规章立法后评估，是指规章实施后，按照一定的标准和程序，对其立法内容、实施绩效、存在问题等进行调查和分析，形成评价结论并提出相应处理意见的活动。

　　第三条 规章立法后评估应当遵循客观公正、民主公开、科学合理、注重实效的原则。

　　第四条 市政府法制部门负责规章立法后评估的组织、协调、指导和监督工作。

　　规章确定的行政主管部门（以下统称评估机关）负责规章立法后评估的具体实施工作。

　　规章未确定行政主管部门或者确定的行政主管部门有两个以上的，由市政府法制部门提出建议，报市人民政府确定。

　　第五条 与规章实施有关的行政管理部门和机构应当按照各自职责，根据评估机关要求，提供与规章实施有关的材料和数据，配合做好规章立法后评估工作。

　　第六条 有下列情形之一的，应当进行规章立法后评估：

　　（一）拟上升为地方性法规的；

　　（二）拟废止或者作重大修改的；

　　（三）人大代表、政协委员或者社会各界意见、建议较为集中的；

　　（四）市人民政府认为需要评估的其他情形。

　　因上位法发生变化或者其他紧急情况，拟废止规章或者对规章作重大修改的，可以不进行规章立法后评估。

　　第七条 评估机关应当在每年10月31日前向市政府法制部门报送下一年度规章立法后评估建议项目，并对时间安排、重点评估内容等事项作出说明。

　　市政府法制部门应当对评估机关报送的建议项目进行论证，也可以直接提出下一年度规章立法后评估项目，拟订规章立法后评估年度计划（以下简称年度计划）报市人民政府批准后执行。

　　第八条 规章立法后评估应当根据下列标准进行：

　　（一）合法性：规章是否符合立法权限、程序，是否与上位法相抵触；

　　（二）合理性：规章是否体现公平、公正原则，所采取的措施是否必要、适当，法律责任的设定是否与违法行为的性质、情节、社会危害程度等相当；

　　（三）协调性：规章与其他规章、规范性文件之间是否冲突，制度之间是否相互衔接，配套制度是否完善；

　　（四）操作性：制度设计是否具体可行，措施是否便民、高效，操作程序是否正当、易行；

　　（五）规范性：立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影响到规章的有效实施；

　　（六）绩效性：规章是否实现预期立法目的，能否解决行政管理中存在的具体问题，实施中存在的问题、原因和解决的建议，实施后取得的经济社会效益是否高于规章制定和执行的成本。

　　评估机关应当对规章涉及的行政主管部门职责、行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用、行政救助、行政给付等事项进行重点评估。

　　第九条 规章立法后评估应当按照下列程序进行：

　　（一）成立评估小组：评估机关成立主要由本机关人员组成的评估小组，也可以邀请人大代表、政协委员、专业人士以及公众代表参加；

　　（二）制定评估方案：评估小组制定评估方案，主要包括评估程序、内容、方法和组织保障等内容；

　　（三）开展调查研究：评估小组通过新闻媒体、政府网站等途径公开征集社会公众意见，走访或者书面征求相关行政执法单位、监督机关、行政相对人或者其他利益相关人的意见，以及通过召开座谈会、听证会、专家论证会等方式收集意见和建议；

　　（四）进行分析评价：评估小组对收集的材料进行分析评价，提出初步评估结论，上报评估机关；

　　（五）形成评估报告：评估机关对初步评估结论进行研究和论证，提出继续施行或者修改、废止规章、改进行政执法等处理意见。

　　第十条 评估机关可以根据规章立法后评估工作实际简化程序，但规章具备本办法第六条第（二）项、第（三）项规定的情形除外。

　　简化规章立法后评估程序的，主要通过问卷调查、座谈会等方式进行评估。

　　第十一条 评估报告应当包括下列内容：

　　（一）评估工作的基本情况；

　　（二）评估结论以及相关的分析评价；

　　（三）针对评估结论提出的处理意见或者建议；

　　（四）其他需要说明的问题。

　　第十二条 评估报告应当在年度计划规定的时间内报送市政府法制部门审核。

　　评估报告在评估内容、程序、方法等方面存在重大问题的，市政府法制部门应当提出整改意见并退回评估机关；评估机关应当进行整改并在规定的时间内重新提交评估报告。

　　评估报告符合规定标准、程序等要求的，由市政府法制部门报送市人民政府批准后公布。

　　第十三条 经批准的评估报告建议修改或者废止规章的，应当根据《无锡市人民政府规章制定办法》组织实施。

　　需要修改规章的，应当采纳评估报告提出的建议。

　　需要改进行政执法工作的，有关行政管理部门或者机构应当落实并向市政府法制部门反馈情况。

　　第十四条 评估机关可以委托高等院校、科研机构、行业协会、法律服务机构等进行规章立法后评估的相关工作。

　　接受委托的组织不得再委托受托事务。

　　第十五条 参与规章立法后评估的单位、人员对评估中涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私，应当予以保密。

　　第十六条 规章立法后评估工作，应当纳入依法行政工作考核范围。

　　第十七条 评估机关以及有关行政管理部门或者机构，违反本办法规定，有下列情形之一的，由市政府法制部门责令限期改正；逾期不改正的，提请市人民政府对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法予以行政问责：

　　（一）未按照规定报送评估项目的；

　　（二）未按照规定程序进行评估的；

　　（三）未按照规定提交评估报告的；

　　（四）未按照规定改进行政执法工作的。

　　第十八条 江阴市、宜兴市人民政府制定的行政措施，应当参照本办法进行后评估工作。

　　市人民政府规范性文件或者重大行政决策，以及本市其他行政机关规范性文件的后评估工作，可以参照本办法执行。

　　第十九条 本办法自2013年10月1日起施行。