论我国政府信息公开的原则

刘光明


一、“公开为原则，不公开为例外”的原则

　　国外政府信息公开立法时，一般都没有规定主动公开政府信息的范围，而是确立一个“公开为原则，不公开为例外”基本原则。也就是说，政府机关拥有的与其行政权力运行相关的信息，原则上都是应当公开的，除非法律有例外规定。我国虽然没有明确地规定这一原则，但实际上《政府信息公开条例》中暗含着这一原则。《政府信息公开条例》一方面规定主动公开的基本要求、基本内容、重点内容以及依申请公开。另一方面也规定除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息不能公开外，其他政府信息都可以公开。这两个方面已经体现“公开为原则不公开为例外”的原则。我国之所以这样规定主要是考虑增加政府信息公开的主动性、时效性针对性防止行政机关把一些重要的信息不予公开或者公开随意性。所列举的主动公开的范围，大都是群众关心的问题，明确主动公开的内容也有利于有降低公开成本。[1]政府信息公开条例第二章专门对公开范围做出了规定，第九条概括地规定需要公开的政府信息应符合的基本要求；第十条、十一条、十二条是关于行政机关应当主动公开的条款。第十三条是关于行政机关依申请公开的条款。在政府信息主动公开的条款中，第十条列举了县以上各级政府及其部门重点公开政府信息；第十一条进一步列举了市、县人民政府及其部门应当重点公开的政府信息；第十二条列举乡（镇）人民政府应当重点公开的内容。根据条例第二章所列举政府信息的具体内容及要求，我们大体可以将政府信息概括为四类信息：一是有关行政机关职权法定的相关信息，如行政机关的法定职权范围、法定运行程序等；二是行政机关在行使其职权的过程中制作的信息，如行政机关制定的规范性文件（主要是行政机关执法解释性规范）、执法文书等；三是行政机关组成人员的相关信息，如行政机关公务人员的职务、性别年龄、学历、工作经历等信息；四是私人（包括法人、其他组织）的信息，如行政机关在具体行政行为中所掌握的行政相对人或者相关人信息。公开的政府信息一般不能涉及公民的个人隐私，法人或其他组织的商业秘密，除非权利主体同意或者行政机关认为如果不公开可能对公共利益造成重大影响的。涉及国家秘密的政府信息也不得公开。同时我国政府信息公开条例的第七条、第八条还规定，行政机关公开政府信息不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会安全，按照国家规定需要批准的政府信息，未经批准也不得发布。


二、“谁制作谁公开、谁保存谁公开”的原则

　　在政府信息公开的实践中，常常遇到不同的行政机关同时掌握同一项政府信息，如果不明确该项具体政府信息的公开主体，则可能会产生责任不清，相互推诿，甚至拒绝履行政府信息公开义务的情况。如果笼统规定行政机关均有义务公开所掌握的政府信息，则又会导致多家行政机关重复公开同一项政府信息的局面，增加了行政机关公开政府信息的负担，造成了不必要行政资源浪费，有必要对行政机关公开政府信息的权限加以明确。因此，条例第十七条第一款规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”该款规定可以概括“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。但是在特殊情况下，一些关系国计民生、影响重大的政府信息，在公布前还要经过上级部门核实后统一对外发布，这种情况主要是突发公共安全时间信息、国家重要基础数据的发布。行政机关在发布这类信息时，应当按照有关法律法规的特殊规定执行。因此，条例第十七条第二款规定“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”


三、“公正、公平、便民”的原则

　　党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。为了贯彻依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，2004年国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》。该纲要对依法行政提出六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。[2]政府信息公开作为一种行政行为，也应当符合这些依法行政的基本要求。笔者认为这些要求也就是在依法行政这个总原则下的行政权力运行的具体原则，也是政府信息公开过程中应当遵循的原则。但是政府信息公开行为又具有自身特点，我国政府信息公开条例第五条规定行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。该条是关于我国政府信息公开的基本原则的规定。[3]该原则的基本含义就是要求行政主体在其所掌握的政府信息时不偏私、不歧视，按照法定的正义标准，排除一切不合法、不合理因素的干扰，禁止以双重、多重标准来区别对待具有相同情况的相对人。同时，在遵守法律规定时限，积极履行职责的前提下，采取尽可能便利的方式，为公众、公民法人和其他社会组织提供优质高效的服务。如条例中规定除非因公共利益确有需要或者当事人同意，否则不得公开损害商业秘密和个人隐私的政府信息；任何公民、法人和其他社会组织可以根据自身生产生活科研中的特殊需要，向行政机关申请获取相关的政府信息；公民、法人和其他社会组织有证据证明与自身相关的政府信息不准确的有权要求相关的行政机关改正；公民法人及其他社会组织认为行政机关不依法公开政府信息时可以向有关机关投诉、复议或提起行政诉讼；条例还规定在公民经济困难时可以减免相关费用以及为获取政府信息有困难的公民提供必要帮助，…等等。这些规定不但体现依法行政六项基本要求（或者称之为原则）而且还突出地体现“公正、公平、便民”的原则。

【作者介绍】黑龙江省北安市人民法院。

湖南省人大常委会


湖南省中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例
　 　

(２００５年１月２３日湖南省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过)

湖南省第十届人民代表大会常务委员会公告
第４４号

《湖南省中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》于２００５年１月２３日经湖南省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，现予公布，自２００５年４月１日起施行。


湖南省人民代表大会常务委员会　　　
２００５年１月２３日　

第一章　总　　则
第一条　为预防和妥善处理中小学校学生人身伤害事故，保护学生和学校的合法权益，维护学校正常的教育教学秩序，根据国家法律、行政法规的有关规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条　本省行政区域内的各类中小学校全日制在籍学生人身伤害事故的预防及教育教学期间学生人身伤害事故的处理，适用本条例。
第三条　预防中小学校学生人身伤害事故的发生，保障学生人身安全，是各级人民政府及其有关部门、学校举办者、学校、学生及其父母或者其他监护人以及其他组织和个人的责任。
对中小学校学生人身伤害事故的处理应当及时、公正、合法。
第二章　学生人身伤害事故的预防
第四条　县级以上人民政府应当加强对中小学校学生人身伤害事故预防工作的领导，组织、督促、协调本辖区内有关部门做好中小学校安全管理工作，制定中小学校学生人身伤害事故预防与处理制度。
第五条　县级以上人民政府教育行政部门应当会同有关部门制定中小学校学生人身伤害事故预防与处理的具体办法和应急预案；组织对教师进行师德和安全知识培训；会同房产部门做好中小学校危房认定工作；加强对中小学校人身安全工作的监督检查，督促学校制定安全管理制度，落实事故预防措施。
县级以上人民政府教育行政部门应当督促中小学校向保险机构办理校方责任险。保险费用不得向学生收取。义务教育的校方责任险费用由学校举办者承担。
第六条　公安机关应当维护中小学校治安秩序，及时查处危害校园安全的违法犯罪活动，指导和监督学校做好安全保卫工作。城区中小学校门口临街的，应当设置人行横道、交通信号灯或者减速标志；在中小学校学生上学和放学时，应当安排交通警察在事故多发或者交通拥挤的地段巡查。农村中小学校靠近公路的，应当在学校出入路段设置提示标志。
公安消防机构应当加强对中小学校消防安全工作和消防设施的监督检查，预防火灾事故发生。
第七条　县级以上人民政府卫生行政部门应当对中小学校的教育设施、生活设施以及食品和饮用水的卫生状况进行监督检查，指导学校做好卫生工作，预防中毒事故发生；组织和督促有关医疗单位和专业防治机构做好中小学校学生传染病、常见病的预防控制工作。
第八条　县级以上人民政府环境保护行政部门应当加强对中小学校周围环境的保护，防止废气、废水、废渣、粉尘、放射性物质以及噪声、振动和电磁波辐射等污染源对学校造成污染。对造成或者可能造成污染的，应当督促有关单位采取措施进行处理或者限期治理；对学校受到严重污染的，应当向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。
第九条　财政、质量技术监督、建设、城管、工商行政管理和其他有关行政部门，应当按照各自职责，做好中小学校学生人身伤害事故的预防工作。
中小学校所在地的乡(镇)人民政府、街道办事处应当协助有关部门维护学校周边环境安全。
第十条　中小学校的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施和消防设施有强制性标准的，应当符合强制性标准；对不符合强制性标准的，学校举办者应当及时维修、改造或者更新。
第十一条　中小学校应当做好对学生的教育、管理和保护工作，制订安全管理制度、学生住宿管理制度、食品卫生和食堂管理制度，安排安全保卫人员或者聘请保安人员，对外来人员进行有效证件登记。
第十二条　中小学校应当组织教职员工学习法律知识和安全知识，增强教职员工的安全意识和安全责任感。
中小学校发现教职员工患有传染病、精神病或者有不良行为不适宜从事教育教学工作的，应当根据具体情况进行处理或者报教育行政部门处理。
第十三条　中小学校应当对学生进行法制教育、道德教育和安全知识教育，增强学生自我预防和保护的能力。
中小学校教职员工发现学生携带凶器、易燃易爆、有毒有害等危险物品或者从事危险活动的，应当及时收缴或者制止，并予以告诫。
中小学校发现或者获知学生擅自离校、旷课、重大生理心理异常等可能导致人身伤害事故的情况时，应当及时告知学生父母或者其他监护人，并协助采取相应措施。
第十四条　 中小学校应当依法管理校园内教学和师生生活中使用的易燃易爆物品、有毒有害物品。禁止学校采购、储存、使用其他非教学和生活必需的易燃易爆物品、有毒有害物品。
第十五条　中小学校发现校舍或者其他教育教学设施、生活设施存在安全隐患的，应当采取设置警示标志或者停止使用等防护措施，并及时报告学校举办者维修或者更新。
中小学校举办者拨付的维修资金，学校应当专款专用，不得挪用或者占用。
第十六条　中小学校组织学生参加劳动、实习、考察、社会实践和其他集体活动，应当注意与学生的生理、心理状况相适应，并采取安全措施。对已知有特异体质或者疾病的学生，应当特殊照顾。学校组织校外活动需要租用交通工具的，签订合同时，出租方应当提供驾驶员驾驶资格和交通工具的合法有效证件。
中小学校组织学生进行对抗性体育活动前，应当提出安全要求，并采取防护措施。
禁止中小学校组织学生从事教育教学活动以外的商业性活动。
第十七条　发生台风、洪水、地震等不可抗力或者公共卫生事件、严重环境污染事件，可能危及中小学校学生人身安全时，学校应当采取临时应急安全措施，保护学生人身安全，并及时报告教育行政部门和有关行政部门。教育行政部门或者有关行政部门接到报告后应当立即启动应急预案，采取应急措施，并报告同级人民政府处理。
第十八条　中小学校教职员工应当遵守法律、法规和工作纪律，履行岗位职责；不得违反工作规程和其他有关规定，不得擅离工作岗位，不得有侮辱、体罚、变相体罚或者其他伤害学生的行为。
第十九条　中小学校学生应当遵守法律、法规、学生日常行为规范和学校规章制度，服从学校的教育和管理，不得携带凶器、易燃易爆、有毒有害等危险物品入学；不得进行危险游戏；不得从事斗殴、擅自攀爬等危及自身或者他人人身安全的活动和其他不良行为。
第二十条　中小学校学生父母或者其他监护人应当依法履行监护职责，加强对学生的安全教育；制止学生携带凶器、易燃易爆、有毒有害等危险物品入学；做好学生上学、放学的安全工作；学生有不良行为的，应当告知学校；学生有特异体质的，应当向学校提供书面诊断证明或者书面报告。
提倡中小学校学生父母或者其他监护人为学生办理意外伤害保险。
第二十一条　为中小学校建设校舍或者其他教育教学设施、生活设施的单位或者个人，应当按照建筑工程质量、安全标准施工，保障工程质量。学校举办者应当组织有关单位对其进行验收，对不符合安全标准的，不得交付使用。
为中小学校组织的教育教学活动提供场所、设施的单位或者个人，应当采取安全保障措施。活动场所和设施应当符合有关安全标准。
为中小学校提供与学生人身安全有关的产品与服务的单位和个人，所提供的产品与服务应当符合法律、法规规定的质量、卫生标准或者安全要求。学校采购时应当查验产品标签、说明书、质量合格证或者服务提供者的资格证书。
第二十二条　任何单位和个人不得在中小学校门前及其两侧五十米范围内设置集贸市场、流动摊担或者堆放杂物；不得依傍学校围墙搭建建(构)筑物。在学校周围从事有毒有害、易燃易爆等可能影响学校安全的商品生产、经营、储存活动，或者架设高压电设施，应当按照国家规定与学校保持安全距离。
第三章　学生人身伤害事故的处理程序
第二十三条　在教育教学期间发生中小学校学生人身伤害事故的，学校应当及时救护受伤害学生，采取措施防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，并及时告知学生父母或者其他监护人以及相关保险机构。
属较大伤害事故的，城市的中小学校应当在二小时、农村的中小学校应当在十二小时内将有关情况报告教育行政部门和有关行政部门；属重大或者群体性伤害事故的，学校应当立即报告教育行政部门和有关行政部门，教育行政部门应当在一小时内报告同级人民政府。人民政府接到报告后，应当及时组织有关部门派人赶赴学校，指挥事故处理，维护学校秩序。
第二十四条　在教育教学期间发生中小学校学生人身伤害事故的，学校应当保护事故现场、保存相关证据，并协助有关部门进行调查。
在教育教学期间以外发生中小学校学生人身伤害事故的，学校应当协助有关部门调查取证。
第二十五条　对在教育教学期间发生的中小学校学生人身伤害事故的处理，当事人可以协商解决，也可以书面请求教育行政部门或者其他有关单位调解解决。
进行调解的，应当邀请学生父母或者其他监护人、学校代表、有关部门和单位的人员参加。调解应当实事求是，遵循自愿、合法、公正的原则。调解结束达成一致意见的，应当制作调解协议，由学生父母或者其他监护人、学校代表和调解人员签字或者盖章。调解时限从受理之日起不得超过三十日。
当事人不愿协商、调解，或者协商、调解不成的，可以依法向人民法院提起诉讼，由人民法院依法处理。
第二十六条　因不可抗力或者公共卫生事业造成的中小学校学生人身伤害事故，由县级以上人民政府安排资金处理。
因学校的过错发生的重大、群体性伤害事故，校方责任险不足以解决的，由学校举办者解决。
第二十七条　受伤害中小学校学生的父母或者其他监护人和其他有关人员在事故处理过程中，不得扰乱中小学校正常的教育教学秩序。
第二十八条　在教育教学期间发生的中小学校学生人身伤害事故处理结束后，学校应当将事故发生和处理的有关情况在十五日内书面报告教育行政部门。
第四章　法律责任
第二十九条　中小学校举办者违反本条例第十条、第二十一条第一款规定的，由教育行政部门或者上一级人民政府责令改正，对有关负责人和直接责任人员依法给予行政处分或者其他处理；造成中小学校学生人身伤害事故的，由学校举办者承担民事责任。触犯刑法构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十条　中小学校违反本条例第十一条、第十二条第二款、第十三条第二款、第三款、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十一条第三款规定的，由教育行政部门责令改正，对有关负责人和直接责任人员依法给予行政处分或者其他处理；造成中小学校学生人身伤害事故的，由学校承担与其过错相应的民事责任。触犯刑法构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十一条　中小学校教职员工违反本条例第十八条规定的，由教育行政部门依法给予行政处分或者其他处理；造成中小学校学生人身伤害事故的，由学校承担民事责任；学校承担民事赔偿责任后，可以依法向有责任的教职员工追偿。
教职员工实施与其职务无关的个人行为造成中小学校学生人身伤害事故的，由其个人承担民事责任。
第三十二条　中小学校学生、学生父母或者其他监护人不遵守本条例第十九条、第二十条第一款规定，造成学生本人或者他人人身伤害事故的，由学生父母或者其他监护人承担民事责任；学校有过错的，承担相应的民事责任。
第三十三条　为中小学校师生提供的场所、设施、产品、服务不符合质量、卫生、安全标准或者安全要求造成中小学校学生人身伤害事故的，由提供场所、设施的单位、个人、或者产品提供者、制造者、服务提供者按照《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《湖南省消费者权益保护条例》等相关法律、法规的规定承担民事责任。
第三十四条　违反本条例第二十二条规定，在中小学校门前及其两侧五十米范围内设置集贸市场的，由工商行政管理部门报请人民政府决定搬迁；流动摊担由工商行政管理部门或者城管部门取缔；堆放杂物的，由市容环境卫生行政部门责令限期清除；依傍学校围墙搭建建(构)筑物的，由建设行政部门责令限期拆除。在学校周边从事有毒有害、易燃易爆等可能影响学校安全的商品生产、经营、储存活动，或者架设高压电设施的，由环境保护或者公安等行政部门依法处理；情况复杂处理不了的，报请人民政府决定限期搬迁或者拆除。
第三十五条　中小学校违反本条例第二十三条第一款，未及时救护受伤害学生或者未采取措施导致事故扩大的，由教育行政部门对学校负责人和直接责任人员给予行政处分或者其他处理，对事故扩大造成的损失由学校承担相应的民事责任。
第三十六条　中小学校和受伤害学生以外的第三人的过错造成事故的，由第三人承担民事责任。中小学校有过错的，应当承担相应的补充赔偿责任。
完全由中小学校的过错造成事故的，学校承担全部责任。学校有部分过错的，学校承担与其过错相应的民事责任。
对事故发生当事人均无过错的，可以根据实际情况，按照公平责任原则，由当事人适当分担经济损失。
第三十七条　中小学校学生人身伤害事故的赔偿范围为就医治疗的支出以及因误工减少的收入等费用，包括医疗费、误工费、护理费、交通费、住宿费、住院伙食补助费、必要的营养费等费用。
受害人因伤致残的，赔偿范围除上述费用外，还包括残疾赔偿金、残疾辅助器具费以及继续治疗的康复费、护理费、后续治疗费。
受害人死亡的，赔偿范围除本条第一款费用外，还包括丧葬费、死亡补偿费以及其他合理费用。
赔偿标准按照国家有关规定执行。
第三十八条　违反本条例规定，同时违反治安管理法律的，由公安机关依法处理；给中小学校造成损失的，应当依法赔偿。
第三十九条　人民政府及其有关部门工作人员违反本条例第四条、第五条、第六条、第七条、第八条、第九条、第二十三条第二款、第三十四条规定的，对主管负责人和直接责任人员依法给予行政处分；触犯刑法构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五章　附　　则
第四十条　本条例下列用语的含义为：
(一)中小学校，指本省行政区域内经依法批准举办的全日制小学、初级中学、高级中学、中等职业技术学校、特殊教育学校；
(二)人身伤害事故，指由于外因造成人的死亡、肢体残疾、组织器官功能障碍以及其他影响身体健康的损伤；
(三)学校举办者，指出资举办中小学校的县级以上人民政府、社会组织或者个人；
(四)教育教学期间，指在校内与教育教学相关的活动期间和寄宿学生住宿期间，以及学校组织的校外活动期间。
第四十一条　本条例自２００５年４月１日起施行。