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鞍山市城市供水用水管理条例

时间:2024-07-06 16:54:29 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8197
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鞍山市城市供水用水管理条例

辽宁省鞍山市人大常委会


鞍山市城市供水用水管理条例


(2002年8月1日鞍山市第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过 2002年11月29日辽宁省第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议批准 2002年12月16日鞍山市人民代表大会常务委员会公告第21号公布)



第一章 总则

第一条 为加强鞍山市城市供水和用水管理,发展供水事业,保障城市用水,维护供水、用水双方的合法权益,根据国务院《城市供水条例》及有关法律、法规规定,结合我市实际,制定本条例。

第二条 从事和使用城市供水的单位和个人,必须遵守本条例。

本条例所称城市供水是指城市供水企业以城市公共供水管道及其附属设施向居民和单位提供生活、生产和其他各项用水的行为。

本条例所称城市用水是指因生活、生产和其他活动直接使用城市供水的行为。

第三条 城市供水应当优先保证城市生活用水,并保障城市发展的用水需要。

城市供水、用水实行开发水源和计划用水、节约用水相结合的原则。

第四条 任何单位和个人都有责任维护供水设施,对损害供水设施、违章用水等行为有权举报。对举报有功者,市政府应予以奖励。

第五条 鞍山市公用事业管理局是城市供水行政主管部门,负责城市供水、用水的管理工作,对县(市)城市供水、用水管理工作进行业务指导。

计划、建设、规划、城建、水利、环保、卫生、公安消防等部门按照各自职责,共同做好城市供水、用水的管理工作。

第二章 供水工程管理

第六条 供水工程包括城市公共供水的水厂、输配水管道及其附属设施等公共供水工程和用户用水的供水泵站、管道、水表及其附属设施等用户供水工程。

第七条 新建、扩建、改建工程项目需要增加用水的,其工程项目总概算应当包括供水工程建设投资;需要增加城市公共供水量的,将其供水工程建设投资交付市城市供水行政主管部门,由其统一组织城市公共供水工程建设。

第八条 城市公共供水工程由市政府或供水企业组织投资建设;用户供水工程由开发建设单位负责投资建设。

最低服务水压不能满足正常用水的,开发建设单位应负责投资建设相应的水压加压设施。

第九条 城市供水工程必须按照国家规定的技术标准和设计规范进行设计或施工。城市供水工程竣工后,应当按照国家有关规定组织验收。未经验收或验收不合格的,不得投入使用。

第三章 供水设施管理

第十条 供水设施包括城市供水企业管理的引水渠道、泵站、净水设施、输配水管网、进户总水表、公用给水站等公共供水设施和用户自建的与公共供水管道连接的地下水池、水箱、水塔、水泵机组、管道等用户供水设施。

第十一条 涉及城市供水设施的建设工程开工前,建设单位或施工单位应当向供水企业查明地下供水管网情况。因施工影响供水设施安全的,建设单位应当与供水企业商定采取相应的保护措施后,方可组织实施。

第十二条 因工程建设确需拆除、改装或者迁移城市公共供水设施的,建设单位应当按规定办理审批手续,采取相应的补救措施后,方可实施。

第十三条 用水单位使用的高低位水箱(池)应按设计标准设置。用水单位应对所使用的高低位水箱(池)每年定期清扫和消毒,经市卫生行政主管部门检验合格后方可继续供水。水质达不到饮用水标准的,供水企业应中止供水。中止供水期间,产权单位负责解决临时用水。

第十四条 用户使用的水表应符合国家规定的技术标准,由市质量技术监督行政主管部门进行监督,供水企业进行管理。

用户对水表计量准确度有异议,可要求测试。测试由具有检测资质的计量检定机构进行,符合国家规定的,可继续使用,测试费由用户承担;不符合国家规定的,测试费由产权单位承担,并应及时更换。

第十五条 用水单位自行建设的与城市公共供水管道连接的户外管道及其附属设施(不含小区泵站及其供水区域的供水管道),必须经供水企业验收合格并交其统一管理后,方可使用。

第十六条 供水企业负责建设行政主管部门委托的市直管住宅的进户阀门以内部分的供水设施的维修。

其他单位和居民用户无加压设施的,以配水管网下线阀门为界,下线阀门以外部分(含下线阀门)由供水企业管理维修,以内部分由产权单位管理维修;有加压设施的,以总计量水表为界,总计量水表以外部分(含总计量水表)由供水企业管理维修,以内部分和室内外管网均由产权单位负责维修。

第十七条 供水设施完好率必须达到国家规定的标准。

供水企业和产权单位应定期对其管理的供水设施进行更新改造或维修。

任何单位和个人不得阻挠或干扰供水企业对供水设施的维修工作。

第十八条 任何单位和个人不得有下列行为:

(一)私自启闭公用供水阀门;

(二)盗窃供水井盖、阀门、管道等;

(三)损坏供水水井、净配水厂、输配水管道及附属设施、加压泵站及输、变、配电设施和机泵设备;

(四)在供水管道上方堆放物料或者进行建筑;

(五)在城市输配水管道(渠)保护范围内堆放物料、采沙、取土;

(六)依附供水设施搭建棚厦,修砌构筑物;

(七)在供水管道上擅自安装用水设备;

(八)将室内供水明管砌入建筑物或者隔墙内;

(九)擅自改装、拆除、迁移供水设施。

(十)其它损害城市供水设施或影响其使用功能的行为。

第四章 供水用水管理

第十九条 供水企业必须经资质审查合格并经工商行政管理机关登记注册后,方可从事经营活动。供水企业资质审查办法按国家有关规定执行。

第二十条 供水企业应当建立健全水质检测制度,保证水质符合国家规定的饮用水卫生标准,并接受市卫生行政主管部门的监督检查。

供水企业应按国家规定设置供水管网水压测压点,保证供水管网压力符合国家规定的标准。

第二十一条 供水企业应按国家有关规定实行职工持证上岗制度。

第二十二条 供水企业和产权单位负责管理的加压泵站必须按照市城市供水行政主管部门规定的供水次数和时间供水。

第二十三条 供水设施在运行中发生故障时,供水企业或者产权单位应当在接报后二十四小时内抢修完毕,但特殊情况除外。抢修时应当采取有效的安全和卫生防护措施。

因不可抗力或者供水设施抢修等原因,临时停止供水或者降低供水水压的,供水企业或者产权单位应当在抢修的同时通知用户,并向市城市供水行政主管部门报告;连续超过二十四小时不能正常供水的,供水企业或者产权单位应当采取应急供水措施,保证生活用水的需要。

第二十四条 因特殊情况无法保障全市正常供水时,经市政府批准,市城市供水行政主管部门可对非居民用户采取临时限制用水措施,保障城市生活必需用水。

第二十五条 非居民用户使用城市供水应向供水企业提出申请,经市城市供水行政主管部门审核批准,由供水企业组织设计、配套、施工后,方可办理用水执照。

居民生活用水的,经有关部门和单位验收合格后,由开发建设单位向供水企业提出用水申请,办理用水手续。

因工程建设需要临时用水的,建设单位应持规划、建设等有关部门的审批手续向供水企业提出用水申请,办理用水手续。

第二十六条 用水性质一经核定,供水企业应根据核定的用水性质与用户签订《城市供用水合同》,并自签订之日起三日内开始供水。

用户不得擅自变更用水性质和增加用水设施。

第二十七条 非居民用户因新建、扩建、改建及其他原因,需要增加用水量的,应向供水企业提出申请,办理相关手续。

第二十八条 供水企业对用户实行定期抄表和按市政府公布的水价标准计收水费制度。用户应按实际用水性质和实际用水量交纳水费。没有条件实行依表计量的用户,按人口、设施、用水类别及用水情况交纳水费。因水表故障不能计量时,按前三个月平均用水量计收水费。

用户用水实行分类计量,不同用水性质的用户共用一块水表的,供水价格由供用水双方协商确定。

第二十九条 用户应按《水费交纳通知书》规定的时间交纳水费,逾期未交纳的,居民用户按日加收0.1元滞纳金;非居民用户按《城市供用水合同》规定收取违约金。逾期60日未交的,供水企业可中止供水;采取中止供水措施的,供水企业应提前3日通知用户。

第三十条 用户有权就供水单位的收费和服务质量向供水企业查询,对不符合收费和服务质量标准的,可以向有关行政主管部门投诉。有关行政主管部门应在规定的时间内给予答复,并责成供水企业限期改正。

第三十一条 除供水企业、公安消防部门外,任何单位和个人不得擅自动用公共消防供水设施。消防用水不得用于非消防用途。

第三十二条 禁止盗用或转供城市供水。

第五章 法律责任

第三十三条 违反本条例第九条规定,未按国家规定的技术标准和设计规范进行城市供水工程的设计或施工的,由市城市供水行政主管部门责令限期改正,并可处以1万元以上5万元以下罚款。

第三十四条 违反本条例第十一条规定,建设工程施工给供水设施安全造成危害的,由市城市供水行政主管部门责令停止危害行为,赔偿损失,并处以2000元以上1万元以下罚款。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人,由其所在单位或者上级机关给予行政处分。

第三十五条 违反本条例第十三条规定,未按规定对高低位水箱(池)进行清扫和消毒的,由市卫生行政主管部门依法给予处罚;给用户造成损失的,应负赔偿责任。

第三十六条 违反本条例第十七条规定,公共供水设施完好率未达到国家规定标准的,由市城市供水行政主管部门责令供水单位限期改正,并处以1000元以上5000元以下罚款;用户供水设施完好率未达到国家规定标准的,由市城市供水行政主管部门责令产权单位赔偿由此给供水单位造成的损失,并处以1000元以上5000元以下罚款。

违反第三款规定,阻挠或者干扰供水设施维修工作的,由市城市供水行政主管部门责令改正,赔偿由此给供水企业造成的损失,并处以1000元以上5000元以下罚款。

第三十七条 违反本条例第十八条规定,实施损害供水设施或影响供水设施使用功能行为的,由市城市供水行政主管部门责令停止侵害行为。未造成设施损坏但拒不停止侵害行为的,可处以200元以上2000元以下罚款;造成设施损坏的,除责令赔偿损失外,可处以赔偿费1至5倍的罚款;构成治安管理处罚的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十八条 违反本条例第二十条规定,供水水质不符合国家规定标准或供水管网水压不符合国家规定标准的,由市城市供水行政主管部门责令限期改正;造成用户损失的,应负赔偿责任,并根据情节轻重对供水单位处以1万元以上5万元以下的罚款;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员,其所在单位或者上级机关可以给予行政处分。

第三十九条 违反本条例第二十二条规定,不按市城市供水行政主管部门规定的供水次数和时间供水,影响管网供水和居民正常用水的,由市城市供水行政主管部门责令限期改正,给用户造成损失的,供水企业和产权单位应当负赔偿责任。

第四十条 违反本条例第二十五条规定,未办用水执照或用水手续擅自用水的,由市城市供水行政主管部门责令限期改正,给供水单位造成损失的,应负赔偿责任。

第四十一条 违反本条例第二十六条规定,擅自改变用水性质和增加用水设施的,由市城市供水行政主管部门责令限期改正,赔偿由此给供水企业造成的损失。

第四十二条 违反本条例第三十一条规定,非法使用消防用水的,由市城市供水行政主管部门责令按实际用水性质和用水量补交水费,实际用水量无法计算的,由市城市供水行政主管部门根据其最高日用水量确定。

第四十三条 违反本条例第三十二条规定,盗用或转供城市供水的,由市城市供水行政主管部门责令补交水费,并处以应交水费1至5倍罚款。

第四十四条 市城市供水行政主管部门工作人员违反本条例规定,玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附则

第四十五条 海城市、台安县、岫岩满族自治县参照本条例执行。

第四十六条 本条例自2003年1月1日起施行。



宪法“司法化”的反思与前瞻

秦前红*


内容提要:2001年,最高人民法院就一起民事案件作出司法解释所引发的宪法“司法化”问题讨论尚未结束,2003年5月,孙志刚在广州被故意伤害致死一案再次引发违宪审查争议。宪法“司法化”起源于美国,现已成为世界各国普遍的做法。宪法“司法化”产生并非偶然,它有着重要的现实意义。长期以来,在我国形成了宪法不能作为裁判直接依据的司法惯例,导致了宪法的神秘化,宪法的频繁变迁削弱了宪法的稳定性和权威性,如何解决这些问题使我国实现真正的社会主义宪政,是我国宪法“司法化”所面临的严峻挑战。
主题词:宪法 司法审查 宪政
引 言
推行宪政的关健在于制定一部合乎正义的宪法,并且切实保障宪法作为根本规范的最高效力。宪政的主题是让国家权力特别是立法活动受到某种超越性规范的约束,避免法律实证主义的弊端,使社会正义以及基本人权的理念在现实的制度安排中得以具体化,正是从这个意义上可以说,宪法“司法化”①最能体现和落实宪政的精神。迄今为止,中国的法院还没有获得审理宪法案件权限,不仅不能审查违宪立法,就连行政机关制定法规和规章的抽象行为是否合宪,是否合法的问题也没有资格作出判断。2001年8月最高人民法院就直接适用宪法条款审理涉及教育权的诉讼案件的问题做出批复启动了关于“宪法司法化”②的讨论。今年27岁的湖北青年孙志刚在广州收容所被伤害致死案,导致了三位青年法学博士以普通中国公民名义上书全国人大常委会,要求对《收容遣送办法》进行违宪审查,①从而进一步引发了法学界乃至全社会对违宪问题的关注。孙志刚案并不是偶然的,人们对收容遣送制度暴所露出来的问题的反思使之能够把普遍关心的个案公正处理和收容遣送制度改革这二个重大问题结合起来,这将对宪法贯彻实施起着极大推动作用。本文拟对宪法“司法化”若干问题作初步讨论,以期抛砖引玉。
一、宪法“司法化”语义解析
首先,宪法“司法化”这一话语在纯理论意义上具有两个维度②:一是当没有具体法律将公民的宪法基本权利落实时,司法机关能否直接适用或引用宪法条文作为判决依据?在这种意义上,宪法“司法化”意味着宪法司法适用性。这个命题建立在公民基本权利之充分保障的宪政理论之上,即认为宪法是公民权利的保障书,如果宪法权利没有得到具体法律落实,司法机关又不适用,宪法条文作为判决依据,无疑权利保障成为一纸空文③。因此,宪法的司法适用有最后屏障之功效。
宪法司法化的第二层面是:在司法机关对个案审理过程中,能否对有违宪嫌疑的法律规范的合宪性问题进行审查并作出判断。这涉及到司法机关是否有违宪审查权问题。这无疑已经不是一个技术性命题,它涉及到一个国家的宪政理论和政治制度的基本构架,甚至包括历史传统和文化观念等层面。虽然司法审查这种制度在现代受到广泛的推崇,但它本来并非一条不证身明的公理。实际上,司法审查制度始终受到本身两个方面的严峻挑战:
其一,按照哈林顿(James Harrington)、孟德斯鸠等人所倡导分权制衡的制度设计,司法权与立法权的职能范围必须严格区别,彼此恪守“井水不犯河水”的原则。但如果容许法院对法律、法规进行合宪性审查,就意味着司法权也可以进行政治目的性判断,两者的界限岂不就变得模糊不清了?如果合宪性审查的结果否定了立法的效力,那么实际上司法权就事实上享有了某种程度的优越地位。在司法权高于另一权(立法权)的情形下,如何实现制衡?例如法国长期抵制司法审查制度,其理由就是要不折不扣地坚持分权制衡的体制。①
其二,按照洛克、卢梭等人所主张的主权在民的宪法思想,即使在分权制衡的架构中,为了避免扯皮而需要其中的某一种权力具有优越性的话,那也只能是i立法权,而轮不到司法权,何况只要司法独立得到切实的保障,立法权的优势不会破坏三权分立的均衡。相反,如以“立法独立”来对抗司法权优越,势必更加违背法理。
因此宪法“司法化”的语义主要是指宪法可以像其它法律一样严格地进入司法程序,作为裁判案件的法律依据,并依照宪法进行司法审查。宪法“司法化”也不是从来就有的,它是法治与宪法的产物。早在1803年,美国联邦最高法院在审理治安法官马伯里诉麦迪逊一案(Marbury V Madsion)时,首席大法官马歇尔(John Marshall )在该案的判决中宣布:“立法机关制定的与宪法相抵触的法律无效。”此案奠定了美国司法审查制度(Judicial Review),即联邦法院的法官可以以宪法作依据审查联邦国会的立法和行政部门的命令是否符合宪法,由此开创了宪法“司法化”的先河。继美国之后,奥地利于1919年创立了宪法法院。法国在1946年建立了宪法委员会,作为宪法的监督和保障机关。1958年,经过一系列的改革,法国建立了宪法会议,这一组织积极介入公民宪法权利争议案件之中,以有影响力的案例引领了对公民宪法权利的保障。德国在1949年通过基本法,建立了独立的宪法法院系统专门处理权力机关之间的宪法争议和个人提出的宪法申诉。目前,宪法司法审查无论在英美法系国家还是在大陆法系国家都得到广泛认同,它似乎已经成为世界名国普遍的做法。
二、我国宪法“司法化”面临的的问题
宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力,从1949年9月制定起临时宪法作用的《共同纲领》至今,我国宪法制度的发展已走过了风风雨雨50年,有些人认为,我国宪法被视为“闲法”,人民法院判案不得引用宪法条文;人们意识中也有“宁可违宪,不可违法”的思想。在民意调查中,公民也认为与切身有最大利益关系的法律是民法、刑法等等,而置宪法于一边。导致上述现象产生的原因我们认为有以下几种:
第一,宪法的频繁变迁削弱了宪法的稳定性和权威性。①从1949年9月至今,我国先后制定和通过了一部临时宪法(即《共同纲领》)、和四部正式宪法,并颁布了三次宪法修正案,无论是全身修改还是局部修改,所修改及确定的内容皆是当时历史条件下党要完成的任务及实现的目标。修宪过程主要表现为将党的政策法律化的过程。宪法的频繁变迁和修改,严重削弱了宪法的稳定性和权威性,这似乎不能完全归咎于立宪者的短视,症结所在是宪法在我国政治生活中所扮演的角色在一定程度上先定为给执政党的政策披上一层法律的外衣,使其上升为国家的意志。在我国每一次党的代表大会召开总伴随着一次宪法的修改,如果宪法经常性地被政策而温柔地改变,那么,就意味着“政治权力的宪法化”就很难充分地得以实现,宪政秩序也就失去了必要的基础。
第二,“法治”与“人大至上性”的矛盾,使宪法“司法化”在现行体制上不能完全实现。——所谓“人大至上”就是说,人民代表大会具有至高无上的权力或者说具有“决定一切职权的职权”。法治的最低标准就是保持国家法律在宪法框架内的统一,就是保证法律的合宪性,就是所谓的“治法”,如果法治排除了“治法”的硬核,那么法治的剩下含义就是“治人”了①;一旦统治者打着法治的旗号而行“治人”之时,人也就变成了奴隶,“法治”也就走向了它的反面。在我国,一方面全国人大有立法权,可以制定他“认为合适”的法律;另一方面全国人大有权对宪法进行修改,全国人大常委会有权解释宪法。假如有人指控全国人大立法有违宪之嫌,全国人大常委会就可能通过解释宪法而不是修改法律来“自圆其说”,以保证“宪法”的合法性,而不是法律的合宪性;即使不能“自圆其说”,“人大”还可使用"修宪"的杀手锏来保证其所制定的法律“合宪性”。在这种体制下,除非“人大”自觉地进行其立法的合宪性监督,否则,法律违宪问题是断然不可能存在的。
第三,宪法的不直接适用性削弱了宪法的权威性。造成这一现象的原因是多方面的。首先,宪法本身具有高度的抽象性。宪法规定的是国家的根本制度和根本任务,是对国家政治结构、经济制度,社会制度以及公民的基本权利与义务的规定。宪法规范具有原则性、概括性,其假定、处理、制裁三个方面的区分并不完全,造成宪法规范缺乏可诉性和可操作性。在司法实践中,法院一般将依据宪法制定的普遍法律作为法律适用的依据,而不将宪法直接引入诉讼程序。其次,人们对宪法认识的前见问题。长期以来,人们对宪法性质的考虑主要着眼于政治性,往往和国家的大政方针联系在一起,因而很久以来,我们一直没有树立宪法为法的观念,让根本大法降格去解决刑事、民事等“小问题”在绝大多数人看来实在是荒唐之举。最后,最高人民法院以往的司法解释捆住了自己的手脚:其一是1955年ii最高人民法院在给新疆自治区高级人民法院的批复中认为,在刑事诉讼中不宜援引宪法作定罪科刑的依据。其二是1986年最高人民法院在给江苏省高院的批复中对是否引用宪法条文进行裁判采取了回避的态度。
第四,违宪事件经常发生削弱了宪法的根本大法地位。《宪法》第五条规定:“一切国家机关……都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是对国家机关依法行使职权原则的具体规定。国家机关违宪情况大致包括以下几种:首先,不履行宪法职责,职务行为违反法律规定。包括违反实体法和程序法的规定,如滥用权力等。其次,职务行为没有法律根据,认定这类行为违法,是法治原则的必然要求,这类行为若给相对人一方科以义务使其因此而遭受了损失,国家要负赔偿责任。最后,国家制定的法规,规章等抽象行政行为违宪。以孙志刚一案为例,1991年国务院发出48号文将收容对象扩大到“无合法证件,无固定住所,无稳定经济来源”的三无人员,而在执行中,“三无”往往变成无身份证、暂住证、务工证“三证”缺一不可。也就是说最初制度设计上,收容制度是一种救济制度,但在特定历史条件下,它演变成了一项限制公民基本宪法权利的制度。《中华人民共和国立法法》第8条规定:对公民政治权利剥夺、限制人身自己的强制措施和处罚只能制定法律。《中华人民共和国宪法》第37条规定中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯……禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。可见,《收容遣送办法》与《立法法》相矛盾,同时也违背了宪法。
三、宪法“司法化”不同类型之比较
世界上现存的宪法司法化大致分为两种类型——美国模式与欧陆模式;表现在审查主体上有分权的与集权的,表现在审查时机上有事后审查的与预防审查的,表现在审查方法上有附带审查的与主要审查的,表现在审查结果上有个案效力与普及效力的等等①。以下分别对两大类型的主要构成进行简单比较、说明和分析。
美国模式承认各级法院都有权进行合宪性审查。但这种审查只针对已经生效的法律,只能在处理各类普通诉讼案件的程序当中采取所谓的“附带审查”(即宪法问题只能作为具体争议内容的一部分而不能作为主要争议提出来)的方式。法院仅仅解决具体的问题而不作抽象性判断,因此审查结果的效力只限于本案当事人。这样做的目的是要尽量避免由法官来制定法律的事态。当然,遵循先例原则使判决的效力有机会涉及其他同类案件,实际上合宪性审查的结果还是有普遍性的,法律的安定也不会因而遭到破坏。然而,这种普及效力在形式上还是仍然局限于具体案件的当事人之间的具体争议。
与美国模式不同,在欧洲大陆法系各国中,合宪性审查职能被限定在单一司法性机关如宪法法院,宪法评议委员会等集中履行,普通的各级法院以及最高法院则无权过问。宪法诉讼在多数场合是由国家机关(包括政府部门,国会议员以及受理具体诉讼案件的普通法院)。按照特别程序来提起,因此合宪性审查与具体诉讼案件的审理是分别进行的。以合宪性审查的政治性为前提,宪法法院的构成以及人事选任方法都必须反映政治势力的分布状况,审查内容也往往包括政治问题和统治行为。另外,尚未生效的法律,条约也被列入审查范围之内。二战后,英美和欧陆这两种不同的模式在司法审查制度出现了趋同化的发展①。其中最典型实例是属于大陆法系的日本。根据1947年宪法第81条的规定,日本导入了美式附带合宪性审查制度。尽管如此,由于社会和制度的背景不同,日本的实际做法最终表现出明显的特色:例如分权化的合宪性审查到1975年就名存实亡,最高法院实际上发挥宪法法院的作用,但却不采取抽象性审查的方式,而是通过具体诉讼案件的判决进行部分问题的审查,另外,审查的重点从立法转移到防止行政权力对人权的侵犯方面,在整体上倾向于司法消级主义等等,似乎介于美国模式和战后德国模式之间。
四、我国宪法“司法化”的重要意义及其适用范围
首先,宪法“司法化”有助于保障人权。现实中,宪法规定的公民所享有的基本权利往往因为缺乏普通法律、法规的具体化而长期处于休眠状态,无法得到实现。由于宪法具有高度的原则性和概括性,因此宪法“司法化”能够弥补普通法律、法规的缺陷和漏洞,使宪法规范从静态走向动态,将宪法规定权利落到实处。其次,宪法“司法化”有助于实现法治。宪法规定了国家政治生活和社会生活中具有全局意义的问题,在整个法律体系中处于母法地位,具有最高法律效力和权威。因此,依法治国首先是依宪治国,树立法律权威首先是树立宪法的权威。而依宪治国树立宪法权威不能停留在纸面上,对于违宪事件和违宪争议,宪法不应沉默,而应将其纳入司法轨道。最后,宪法“司法化”有助于推动宪政。现实生活中违宪现象屡屡发生,而由于我国长期以来形成的宪法不能作裁判依据的司法惯例与思维定势,有关国家机关对此只能束手无策,如果实行宪法“司法化”,那么就能激活纸面上的宪法,在司法过程中凸显宪法的最高法律效力和权威,使宪法确定的公民的基本权利在无具体法律法规规定或规定不明确的情况下变成现实,对国家机关、组织或者个人的违宪行为进行有效的追究与纠正。
虽然,宪法“司法化”在我国的实现有着重大意义,但是其适用范围是有限的。如果不对宪法“司法化”的范围进行合理架构,那么会导致宪法的滥诉现象。在我国必须坚持普通的民事审判的私法领域不能直接适用宪法权利条款。宪法权利仅直接适用在公法领域中的,适用在反映公民与国家权力关系的领域中。“宪法中的权利条款仅仅保护其不受“国家行为”的侵犯,而将私人对他人的权利的侵犯留给侵权法”①。刑事审判程序是确定公民是否犯罪以及对犯罪行为人处以何种刑罚的程序,即定罪量刑的程序,刑事审判所处理的案件在性质上属于公法领域案件,但是,由于刑事审判具有定罪量刑性质,依据罪行法定原则,应当直接适用刑法规范,而不宜直接以宪法规范作为其法律依据。在非刑事审判的其他公法领域,也并非都要直接适用,如果立法符合宪法并体现了权利的价值,通过立法构建的法律秩序促进了基本权利的实现,或者说一般法律权利规范已是基本权利规范的具体化则只可直接适用一般法律。在执法尤其行政执法领域,基本权利受到公权力的侵害,可以直接适用一般法律的权利规范进行救济,在穷尽这种救济之后,再适用宪法权利规范进行救济。
五、对我国宪法“司法化”的体制型构
随着我国法治化的进程,加强公民宪法权利规范的适用性也是当务之急。鉴于中国法治环境的不断改善,在现阶段实现宪法“司法化”的条件已经日趋成熟。
首先,必须改变对宪法的观念,宪法不是“神法”,也不是“闲法”,宪法是我国的根本大法。宪法的主要任务在于规定国家机构的设置,权限运作以及公民的基本权利。为了维护宪法的稳定性和权威性,对于宪法中的政策条款要有限制,只有那些带有根本性的国家理念和国策,才有必要在宪法中作出规定。
其次,司法审查制度应该逐步到位。第一步,在现行体制下,全国人大常务委员会应当切实履行宪法赋予的职责,维护宪法的权威。由于全国人民代表大会是我国最高权力机关,其代表人数众多且每年只举行一次会议,所以应当强化它的常设机关全国人民代表大会常务员会职权,常委会委员应当实行专职化、年轻化,同时要修改《全国人民代表大会常务委员会议事规则》以确保它能履行宪法67条所规定的职权:解释宪法,监督宪法的实施;撤销国务院制定的同宪法法律相抵触的行政法规、决定和命令。第二步借鉴美国模式和欧陆模式,在重新修改《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院组织法》的基础上,实行分级违宪审查的制度模式。即在人大常委会内设立宪政委员会,在最高人民法院、省级人民法院内设宪法审判庭,宪政委员会由13名知名法律家和政治家组成,最高法院审判庭由9名宪法大法官组成,这些组成人员由国家主席与全国人大常委会委员长,最高人民法院院长协商提名,由全国人大选举产生,对宪法和人大负责。由宪政委会员重点审查法律、法规的合宪性以及国家领导人的违宪诉讼案,宪政委员会履行宪法第六十七条第一款、第七款、第八款所规定的职权;法律在提交全国人民代表大会及常务委员会表决之前,宪政委员会可以提前进行预防审查。行政法规违背宪法时,宪政委员会可直接撤销上述办法,也可以提请全国人大启动特别调查程序、组织特定的问题调查委员会。由宪法审判庭重点审查规章及其他规范性文件的合宪性,以及侵犯公民宪法权利的案件。


参考文献
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[15] 在《联邦党人文集》(程逢如等译,商务印书馆,1997年)第78篇中,A,汉密尔顿(Alexander Hamilton)。
浅论器官移植与未成年人生命权益的法律保护

刘长秋
(200020 上海社会科学院法学研究所;上海)


摘 要:器官移植过程中会发生各种损害未成年人生命权益的情况。为此,需要我国制定一部专门规范人体器官移植与捐献的《人体器官捐献与移植法》;需要在该法中将不提倡未成年人捐献器官作为一项重要立法原则,并建立包括器官来源审查制度、器官移植许可证制度等在内的多项器官移植安全保障制度;此外。还需要在刑法、民法中采取相应的配套措施。
关键词:器官移植;未成年人;生命权益;法律保护
中图分类号:D922.16 文献标识码:A

器官移植是指通过手术等方法,替换体内已损伤的、病态的或者衰竭的器官。 器官移植是20世纪以来医学领域的一项具有划时代意义的新技术,它为人类医学救死扶伤带来了革命性的变化。伴随着新世纪的来临,器官移植也进入了一个蓬勃发展的新时期。据全球移植中心名录(WTCD)的统计,迄今已有60余万名身患不治之症者通过器官移植获得了第二次生命,移植的器官不仅具有良好的功能,而且他们身心健康,过着和正常人一样的生活,育龄妇女能怀孕生育,少年儿童能健康成长。 在我国,器官移植自50年代末期即已开始,70年代开始应用于临床。目前已开展了10多种临床器官的移植,其中肝移植技术已达到国际先进水平,居世界第四位;而在肾脏移植、小肠移植等方面也取得了较大的突破,获得了广泛的社会赞誉和良好的疗效。但与此同时,在进行器官移植的过程中也引发了大量的社会问题和法律问题,对未成年人生命权益侵害问题便是其中之一。生命权益即围绕人的生命而产生的各种生命权益,具体包括人的生命权、健康权、长寿权以及与健康权密切相关的身体权等。由于“人的生命是人存在的基础,是人维持其生活的基本物质活动能力”, 因此,在现代法治社会中,保护人们的生命权益就成为维持人生存和发展的必需。当前,依法治国已经成为我国当代社会主旋律的情势下,探讨如何在进行器官移植的过程中更好地保护未成年人的生命权益,对于丰富和发展我国的法制建设无疑具有重要的现实意义!
一、器官移植及其可能对未成年人生命权益造成的损害
从科学哲学的角度上来说,科学技术是一把“双刃剑”,器官移植作为一项具有相当难度的生命科学技术,其发展为许多具有器官移植疾病或器官功能性障碍的患者带来重获健康希望。但与此同时,器官移植作为一种实验性的治疗行为,也潜藏着种种风险。尽管现有的器官移植手术是建立在长期总结治疗经验或反复科学实践的基础上的,已经具有了相当的适应性,但由于医方的失误、供体器官的卫生状况以及接受器官移植的患者自身的状况等原因,依旧极有可能引发一些严重的诸如身体伤害甚或死亡等侵害生命权益的事件。而在这些生命权益侵害的事件中,未成年人生命权益的侵害显然也在其中。在器官移植中,未成年人既可能会作为供体捐献或提供身体器官,也可能会作为受体而接受他人捐献的器官。而无论是在前一种情况下还是在后一种情况下,客观上都存在着其生命权益被侵害的可能。具体说来:
(1)无论作为供体还是作为受体,器官移植手术都会给未成年人带来一定的创伤及痛苦,并有可能引发某些并发症,导致其健康状况下降。
(2)器官移植有可能会使作为供体的未成年人的器官储备功能受到一定贬损,导致其疾病防御能力下降。
(3)在供体器官的卫生状况等存在隐患时,器官移植手术可能会导致作为受体的未成年人术后的健康状况比先前更为下降。例如,在供体患有遗传性传染病的情况下,接受移植的未成年人会因为接受了供体的器官而染上与供体同样的疾病。
(4)由于医方在诊断时存在严重过失,致使不需要和不应当接受器官移植的未成年人接受了器官移植,导致其健康的器官被切除。
(5)由于其他医疗事故也可能会导致未成年人的生命健康在捐献器官或接受器官移植手术时受到损害。例如,未成年人自愿捐献的是自己的左肝,但由于医方的失误而将其右肝摘取;再如,在进行器官移植手术的过程中,医生误将手术器具、药棉等遗留在未成年人体内,造成其痛苦;等等。
不仅如此,在未成年人尚不具备足够的判断能力,对器官移植的后果还难以清醒认识的情况下,其他人怂恿或欺骗他们诱使其捐献自己的器官,或者未经其允许而偷摘其身体器官用于器官移植的行为,无疑也将构成对其生命权益的侵害。此外,在器官移植技术已经相当发达的今天,可供移植的器官仍然主要来自人类自身,多数情况下依旧需要牺牲一个个体去挽救另一个个体,由于需要接受移植的患者众多而器官来源又严重不足,导致人体器官成为一种具有高利润性的物。为此,某些利欲熏心的犯罪分子通过绑架、麻醉等手段强制摘取未成年人身体器官用于贩卖的情况也会发生。这类情况无疑都会对未成年人的生命权益构成严重的威胁或造成现实的损害。
二、器官移植中未成年人生命权益的法律保护
器官移植中对未成年人生命权益的损害往往具有多方面的原因,医生责任感的缺失、器官移植技术负面效应的不明显性以及法律保障的失利等,都是导致器官移植中未成年人生命权益易受侵害的重要原因。但笔者以为,其中最为主要的原因则是法律保障的失利。由于当前我国在器官移植方面的立法步伐相对滞后,还没有制定专门规制器官移植的《器官移植法》,因而导致医疗实践中的器官移植操作极不规范,对未成年人的生命权益未予充分重视和保护。事实上,未成年人作为一类正处于生长发育阶段之黄金时期、生命还相对脆弱的特殊群体,其生命权益应受到法律的特殊保障。这是现代法制文明的内在要求,也是社会进步的客观需要。为此,笔者以为,针对器官移植中出现的上述各种侵害未成年人生命权益的现象,我国应当加快器官移植立法的步伐,制定一部专门的《器官移植法》,通过《器官移植法》及于之相配套的民事及刑事制度来保障器官移植各方权利人尤其是未成年人的生命权益。为此,首先需要我国未来《器官移植法》做好以下几个方面的工作:
(一)不提倡未成年人捐献器官
器官捐献是一种高尚的道德行为,对这种行为的提倡有助于提高公民的道德素养。所以,对于公民自愿捐献其身体器官的行为,立法应予以积极的倡导。然而,立法所倡导的这种自愿捐献器官的前提条件应当是其不会对捐献者造成生命安全方面的威胁和健康方面的损抑,而且,也不会产生或者可能产生其他负面效应。当前,活体器官移植的理论前提是其不会对供体的生命健康带来损害,而事实上,这一理论前提还是存在一定的可证伪性的,就是说,“器官移植并不是绝对不会对供体身体健康造成任何损害的。” 这是因为,器官移植主要是通过手术的方式来进行的,这其中必然会存在一定的生命风险和健康损害,至少会在短期内给供体带来一些肉体上的痛苦。未成年人作为正处于生理发育最佳时期的一类特殊社会群体,在如对摘除器官后的承受能力、对被摘除器官的未来健康需求等许多方面都还具有不确定性的特点,容易引发损害其生命权益的事件发生;加之未成年人一般都缺乏足够成熟和理性的自我判断能力和情绪控制能力,对器官移植的后果等都难以具有足够清醒的认识和理解,容易出现纠纷。因此,对于未成年人自愿捐献器官的行为,未来《器官移植法》应当仔细权衡、谨慎考虑。从其他国家和地区的立法在此问题上的态度来看,基本上都不提倡未成年人捐献器官,而转而以“成年”作为捐献器官的主体要件之一,如美国的《统一组织提供法》就规定,自愿捐献器官者须年满18岁、具有完全民事行为能力且身体健康;法国的《关于器官摘取之法律》以及台湾的《人体器官移植条例》等也都有类似的规定。这表明,不提倡未成年人捐献器官是当前各国立法所普遍采取的立法倾向。我国是在器官移植立法方面相对滞后的国家,在基本上还没有什么立法经验可言的情况下,显然应当借鉴其他国家或地区的做法,将具有完全民事行为能力以及身体健康等作为未来《器官移植法》允许并提倡自愿捐献器官的前提条件,拒绝提倡未成年人捐献器官。这是保护未成年人在器官移植中的合法生命权益的需要。
(二)建立供受体健康状况调查制度及器官移植对供受体健康的影响评估制度
设立供受体健康状况调查制度的目的在于保障医方对器官移植前后供受体的健康状况进行认真调查和分析,以此为受体的健康状况是否已经恶化到必须接受器官移植的程度和供体的健康状况能够允许其捐献器官提供现实依据,提高进行器官移植的安全系数。同时,通过对供受体术后健康状况的了解和调查,可及时发现那些隐匿的手术并发症或后遗症,了解器官移植对供受体生命健康状况的影响,以便及时采取适宜的补救措施,切实保障供受体的生命与健康。而建立器官移植对供受体健康的影响评估制度的主要作用则在于保障医方对将要进行的器官移植手术的可行性及其可能带来的负面效应进行科学的评估,以提出影响或可能影响器官移植安全进行的因素的分析报告以及消除这种影响的医疗方案设计,保证器官移植手术安全进行, 不会对供受体的生命健康造成不应有的损害。在《器官移植法》中设立这两项制度,对于保障包括未成年人在内的器官移植供受体的生命权益显然具有不言自明的重要意义。
(三)建立器官移植手术许可证制度
器官移植是一项高难度的医疗手术,并非任何医疗单位都具备实施这类手术的能力,也并不是每个医师都有能力和水平进行这种手术。所以,出于对手术安全性的考虑以及保障未成年人生命健康的需要,应当在《器官移植法》中确立器官移植手术的许可证制度,对申请从事器官移植手术的医疗单位和医师个人进行严格的资格审查。就审查的内容来说,应当包括:医疗单位是否具备进行器官移植所必需的医疗设备;实施器官移植手术的医师是否具有相关的临床经验、实际水平和能力等等。 这也是防止因医疗单位和医师不具有进行器官移植所必需的资质而擅自进行器官移植以致损害他人尤其是未成年人生命权益以保障器官移植手术安全进行的需要。
(四)禁止人体器官的买卖,严厉打击贩卖人体器官的活动
在当前需要接受器官移植的患者人数众多而可供移植的器官又严重不足的情况下,器官的高利润性使得器官买卖成为器官移植中所面临的一类严峻社会问题,它在相当程度上损害了我们社会主义国家的良好形象。现实生活中,我国已发生了许多买卖人体器官的事件,更有甚者,有些不法分子受人体器官买卖高利润性的诱惑,不惜铤而走险,通过拐卖、诱骗、麻醉等犯罪手段偷偷摘取或强制摘取他人的身体器官加以贩卖,未成年人由于不具有完全的行为能力和防护能力,经常会成为这些不法分子猎取的目标。这不仅对未成年人的生命权益构成了严重的威胁和损害,且造成了极其恶劣的社会影响。而当前我国现行立法对人体器官买卖问题的立法空位,则客观上为人体器官买卖在现实世界中的自流提供了法律上的空隙。为此,立法应当明令禁止人体器官的买卖,对买卖特别是贩卖人体器官尤其是未成年人的身体器官的行为予以严厉和有效的打击。这是在器官移植中保护未成年人生命权益的一项前瞻性工作,也是使我国器官移植保持向公益性方向健康发展的一个基本要求。
(五)设立器官来源的严格审查制度
除以上制度外,在我国未来《器官移植法》中设立器官来源审查制度也是防范和保障未成年人生命权益不受非法侵害的一个需要。通过在《器官移植法》中设立该制度,不仅可以对用于移植的器官的卫生状况加以了解,防止不符合健康和卫生标准的人体器官用于以未成年人为受体的器官移植以致损害其健康,还可以禁止来源不明的人体器官被用于器官移植手术(因为这类器官中极有可能会有通过各种犯罪方式或侵权方式获得的未成年人的身体器官),保障器官移植的合法进行。为此,需要立法者在我国未来《器官移植法》中认真设计好该项制度,并在实践中对用于移植的供体器官的来源作严格的审查。这也是在器官移植中保护未成年人生命权益的客观需要。
当然,在现代法治社会中,任何法律都不是独立运作的,都需要其他立法来加以配合。因此,为全面保护未成年人的生命权益,除要在未来《器官移植法》中设立上述规则和制度外,还要建立与之相配套的有关器官移植损害的刑事惩治制度和民事救济制度。具体来说,要在我国刑法中增加有关器官移植犯罪方面的规定,如“非法买卖人体器官罪”、“非法采摘、供应人体器官罪”、“偷取他人身体器官罪”等。1997年修订通过的刑法第333条及334条对“非法组织卖血罪”、“强迫卖血罪”、“非法采集、供应血液、制作、供应血液制品罪”以及“采集、供应血液、制作、供应血液制品事故罪”进行了处罚规定,但对“非法买卖人体器官”、“非法采摘、供应人体器官”、“偷取他人身体器官”以及“采摘器官事故罪”等的处罚规定却疏漏了。为此,需要在现行刑法中增设专门的器官移植犯罪,对侵害包括未成年人在内的人们的生命权益的行为进行有效的防范。同时,对于那些因偷取、骗取及强制摘取器官而造成未成年人重伤或死亡的行为,也应依照现行刑法第232条、第233条、第234条以及第第235条对“故意杀人罪”(主要表现为间接故意,即行为人明知会造成未成年人死亡的结果而放任这一结果的发生)、“过失致人死亡罪”、“故意伤害罪”(也以间接故意为主,即行为人明知会造成未成年人重伤的结果而放任这一结果的发生)、“过失致人重伤罪”的规定加以严惩。此外,要在我国民法上建立未成年人身体生命权益损害的民事救济制度,具体应包括以下两项内容:一是要建立未成年人生命权益损害的民事责任制度,在将过错责任作为主要归责原则的同时,通过举证责任倒置更好地保护器官移植中未成年人的生命权益;二是要建立未成年人生命权益损害的民事赔偿制度,通过该制度,对未成年人生命权益的侵害给予高标准的赔偿,使未成年人被损害的权益能够得到及时、充分和有效的救济。这些显然都是在器官移植中保护未成年人生命权益的有效措施。

本文发表于《中国卫生事业管理》2004年第6期。