论法的现代化

袁帅 苏璐


[内容提要]作为上层建筑的组成部分，法是随经济基础的不断发展而变化的。随着改革开放的深入，中国经济持续稳定地增长，政治体制改革也有条不紊的进行，华夏大地正经历着一场法治思想的变更与争鸣。世纪之交，中国知识界思考、争论最多的课题就是法的现代化问题。在中国这样一个传统人治观念根深蒂固的国度，摒弃人治，倡导法治，这个过程也本来就是法的现代化的表现之一。然而，什么是现代化？如何实现现代化？法的现代化与现代化的关系是什么？这些问题却颇有争议。本文将从厘清现代化基本理论入手讨论这些问题。
[关键词]法的现代化；法的本土化；法的全球化


引 言
人类社会的文明演进与生产力的发展水平是密不可分的，从人类社会发展的轨迹，我们可以清楚地辨别出人类社会发展的三个阶段：古代农业经济社会、现代工业经济社会以及后现代知识经济社会。“现代化”这个概念在不同的社会发展阶段有不尽相同的含义。在当今社会，辩明现代化的内涵，了解现代化的理论，对我们法治建设有着重要的理论指引作用。本文将运用现代化的理论，对法的现代化问题进行探讨，以为我国法治建设的走向提出一些见解。

一、现代化的一般理论
（一）现代化的概念和特征
“现代化”是一个有争议的概念，就其字面含义而言，它是一个对以时间为基础的一种状态和过程的描述。与“现代”相伴的概念一般包括“古代”、“近代”、“后现代”等，这些概念表达的是某个历史阶段的各种特征的总和。而时空是无限运动的，所以“现代化”也是一个难以捉摸的概念，是悬浮不定的。但是，当下大部分学者似乎更倾向于把“现代”定格在特定的状态，并由此状态而延伸出的某个时间段中。因此就有了前“现代”之说。现代化也就成为了一个朝向既定目标的、具有既定特征的标准的运动过程，发展出一套日益成熟和完善的理论[1]。
由于当下法学界对法治现代化的不同理解，因此笔者认为，很有必要对“现代化”的内涵作出更明确定位。对“现代化”一词，当下比较流行的观点认为：“现代化”从经济角度讲是工业化；从政治角度讲是民主化；从社会领域讲是城市化；在思想价值领域则是理性化的互动过程[2]。因此，所谓现代化，是指人类社会从工业革命以来所经历的一场涉及社会生活诸领域的深刻变革过程，这一过程以某些既定特征的出现作为完结的标志，表明社会实现了由传统向现代的转变[3]。也有学者认为，现代化指的是在一个传统的前工业社会向工业化、城市化转化的过程中发生的主要的内部社会变革[4]。由此可见，当下许多学者已不单纯从经济发展角度进行分析，而是从社会结构的各个方面对现代化的普遍条件、过程和表征进行归纳和探讨。有的学者从绝对和相对两个侧面分析了现代化的涵义，认为绝对意义上的现代化概念是指社会政治、经济、教育、文化、心理等各方面实现整体的转变，达到一个共同的指标；相对意义上的现代化概念则指传统社会向现代社会转变的每一个过程和步骤，包括人们从心理、思想、政治、文化等各方面摆脱陈腐旧事物的束缚，追求新的变化和发展，作出新的探索和选择。在法学界，付子堂教授是持这个观点的代表；笔者也赞成这种观点。也就是说，现代化是人类社会从工业革命以来所经历的一场涉及社会生活诸领域的深刻变革过程，这一过程以某些既定特征的出现作为完结的标志，表明社会实现了由传统向现代的转变。
由上可见，现代化有如下一些特征：
1．现代化是一个过程，这个过程是以工业革命为起点，以某些既定特征为终点的一段漫长的时间。“冰冻三尺非一日之寒”，现代化也并非一天两天能够实现的。
２．现代化是全面的现代化，是在经济高度发展的基础上，社会、文化、观念、器物等的全面革新。
３．现代化在不同的国家和地区，甚至在同一国家内部都体现出一种不均衡性。这主要体现在现代化的进度上，体现在现代化的方式与模式上。
４．现代化是一种必然的趋势，是不可能阻挡但可以加速或延缓的一个过程。因此，可以说，现代化又是人类社会的一个发展规律。
（二）现代化理论的产生和发展
正如上所述，人类社会的现代化发端于工业化，而工业化起始于欧洲，因此现代化的理论也是发端于欧洲大陆。作为社会从传统向现代转型的认知理论，现代化理论是一种综合性的理论体系，它涉及政治、经济、文化、道德、宗教、法律等诸多领域，包括政治民主化，官僚科层化，经济工业化，社会都市化、均富化、福利化，社会阶层流动化，人口控制化，道德多元化、宽容化，宗教世俗化，文化教育普及化，知识科学化，信息传播化，社会调控法治化等到相并列的度要的现代性因素和标准。
现代化的理论从萌芽至成熟，大致经历了以下三个阶段：
1．现代化理论的萌芽阶段
从18世纪到20世纪初是现代化理论的萌芽阶段。这一段时间以总结和探讨西欧国家自身的资本主义现代化的经验和面临的主要问题为主。这一时期现代化理论代表人物主要有圣西门（Saint-simon，1760-1825）、迪尔凯姆(Durkheim，1858-1917)以及韦伯和孔德等。这个时期并没有也现现代化理论这一概念，但是却萌发了现人工化理论的内核——对人类社会怎样从传统社会过度到现代社会的认识。
2．现代化理论的形成阶段
这一时期的时间跨度大概是二战后至20世纪70年代。这一时期在帕森斯（Talcott Parsons，1902-1979）、亨廷顿(Samuel P. Huntington，1927-)等人的推动下，形成了系统的现代化的理论体系。这一段时期，探讨的主要问题是那些刚刚独立的第三世界国家如何实现现代化。他们把西方的发展模式看作为惟一正确的模式，把西方资本主义国家，尤其是美国看作是现代化的楷模。
3．现代化理论的批判阶段
从20世纪70年代至今，人们开始质疑和批判以西方模式作为普适的惟一模式，转而思考如何根据自己的国情和传统选择现代化的模式和道路。

（二）法的现代化的基本模式
“条条大道通罗马”，目的虽一样，但是却有不同的到达方式。法的现代化也是我们所追求的一种目标；同样，达到这个目标的方式也可能是多种多样的。纵观各国法的现代化道路，虽然各有差异，但总是可以归结到以下两类之中：
1．内发型的发展道路
所谓内发型，望文生义就是指从内部而产生的一种结果的类型。内发型法现代化的模式是指由于社会内部诸经济力量成熟而推动法从传统走向现代的一种模式。这种类型最常见于欧洲发展较早的资本主义国家，如英、德、法、瑞、荷等。这些国家在中世纪后期，商品经济的发展导致了政治国家与市民社会的二元分离与对立。也正是这种二元对立，政治权力与市民权利的冲突与对抗导致了现代法治的精神与原则的确立。以商品平等交换为基本特征及与此相应的资本主义资产阶级启蒙思想决定了这种经历了极其缓慢历史进程的现代化过程要以平等、自由、人权作为其价值追求。
综上所述，内发型法现代化模式的国家，以商品经济的发展为根本原因，其法律现代化的动力来源于社会的内部，并伴随着政治的民主化进程。
２．外发型的发展道路
与内发型的发展道路相对，外发型的发展道路是指因一个较为先进的法律对较落后的法律的冲击而导致的该国法律的进步转型过程。一般而言，外发型的法发展道路表现为一个较为强大的经济政治实体制定的的规则对较弱小的实体制定法律规范以及各方各面的冲击。这是一种被迫的发展道路，当然这种被迫也可能表现为一种自觉的学习和模仿，但无论怎样都无法否认这种模式的动力主要来自外部。就当今世界而言，走这种发展道路的国家一般都是第三世界国家。在它们刚刚取得反殖反帝斗争的胜利时，这些国家法的现代化往往是以争取国家主权为起点和最初目的；但是，外发型的现代化模式绝对不等于外部因素是惟一的转型原因，因为外因是要通过内因才能最终起到作用的，外因的刺激往往是应合了内部的某种需求，并且随着时间和进程的推移而渐渐转化为内部的自觉行动。同时，由于外发型的最初动力不是来自社会内部，因此，其法律现代化并不是呈现的西方的自下而上的社会推进模式，而是政府主导型。
（三）我国法律现代化之路探讨
中国是世界上最古老的国度之一。“黄色文明”发源于土壤肥沃的长江、黄河流域，农业发达，自给自足的自然经济几千年来占据着主导地位。与西方“蓝色文明”相比，这种“黄色文明”对社会关系有着两个方面的影响：一是平等主体间的民商事流转关系很少；二是国家权力与私人权利之间的对抗直接而普遍，反映在法律制度层面，中国古代法就一直延续着“以刑为主、诸法全体、民刑合一”的法律体系，调整经济的法律规范只是作为点缀，夹杂在众多刑法条文中间。在经历了漫长的封建社会后，中国又历炼了半封建半殖民地的百年沧桑。1949年新中国成立，从经济发展史上使中国跨越了商品经济充分发展的资本主义阶段而直接进入计划经济时代，国家成为资源的绝对所有者，并对经济生活起绝对的主导作用。计划经济这种高度集权的经济体制，曾为社会主义制度的确立和初步发展起过积极作用，然而，终因其动作规律不符合现阶段生产力的发展要求而成为历史。十一届三中全会后，国家针对这种严重僵化的经济体制进行改革，发展和建立社会主义市场经济体制。从以上发展轨迹可以看出，我国市场经济发展与西方是不同的，而建立在此基础之上的法的现代化道路也是不能全盘照搬西方模式。中国是一个无市场经济传统的国度，中国的法制史对今日中国构建市场经济法律体系无以提供有力的支持，这决定了当今的中国立法主要不是对传统与现实习惯法的总结与提炼，而是理性建构的“制度化”过程。理性建构的内容或来源于主体的创造，或来源于对他国经验的摹仿；而在发展中国家法制现代化的过程中，创造往往是微小的，摹仿则是主要的，日本、韩国、新加坡皆是如此。
笔者认为，中国的法律现代化道路应以外发型为主，内发型为辅的模式进行。其理由主要有如下几个：
１．我国的计划经济传统使国家拥有庞大的经济力资源和经济政策资源，从而在参与、调节社会生活方面表现出突出的职能。在我国法的现代化道路上，我们不可能丢弃如此强大，而且是现成的资源不用；相反，我们要好好利用这种资源，更好地推进我国法律的现代化进程。
２．从我国的发展程度来看，市场经济虽然已经初具规模，但是还远未完善，真正的公平竞争秩序尚未建立，部门垄断和地区垄断还很严重，社会发展态势不均仍然存在。法作上层建筑的一部分，是由经济基础决定的，因此，在中国现在这种状况下法的现代化是不可能像西方那样成熟于市场经济内部，也不可能像某些国家那样完全依靠外力来完成。
３．中国面临的外部压力和内部危机也决定了中国只能走以外发型为主，内发型为辅的发展模式。
４．西方法治国家在法律现代化过程中所付出的沉重代价以及完全外发型国家的重创， 也成为中国选择自身发展模式的重要参照物。
综上所述，在当前国情及历史传统下，我国的法律要实现现代化，就必须走以外发型为主，内发型为辅的道路；也只有这样，我国才能尽快走完西方法治国家花了上百年才走完的道路，尽快的实现法治。

二、法律现代化的相关问题
在法的现代化视野中，我们不得不正视那些与现代化过程相联系但又有若干重大区别的相关性问题。因此，在研究法的现代化时，笔者也对法现代化的一些相关问题进行探讨。
（一）法的现代化与本土化
农业部


农业部关于做好2013年农业农村经济工作的意见



为贯彻落实《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发〔2013〕1号）、中央农村工作会议以及全国农业工作会议精神，切实做好2013年农业农村经济工作，现提出以下意见，请结合实际，认真抓好落实。

2012年，面对全球粮食因灾减产、国际农产品市场大幅波动以及宏观经济运行复杂多变的严峻形势，各级农业部门坚决贯彻落实党中央、国务院的部署要求，齐心协力，迎难而上，开拓创新，扎实工作，在高基数上再夺丰收，在高起点上再创佳绩，圆满完成了“两个千方百计、两个努力确保”的目标任务，实现粮食生产“九连增”、农民增收“九连快”，现代农业建设全面启动，巩固和发展了农业农村经济好形势，为经济社会发展全局做出了重大贡献。

2013年是贯彻落实十八大精神的开局之年，实现经济社会发展“稳中求进、扎实开局”，首先要稳住农业，稳中求进抓落实，稳粮增收带全局，在更高起点上推动“保供增收”取得新进展，在全面推进中提高农业现代化建设水平。各级农业部门要深入研究新形势，科学把握新要求，自觉认清新使命，切实增强责任感和紧迫感，立足经济社会发展全局，全面落实中央部署要求，努力实现农业农村经济持续较快发展。

2013年农业农村经济工作的总体要求是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大以及中央经济工作会议、中央农村工作会议精神，按照“四化同步”和“城乡发展一体化”的总体要求，牢牢把握加快发展现代农业的重大任务，以确保国家粮食安全和重要农产品有效供给、促进农民持续较快增收为核心目标，以推进农业经营体制机制创新为动力，着力强化政策、科技、设施、装备、人才和体制支撑，坚持“巩固基础、突破难点、管控风险、推进改革”，千方百计使粮食产量稳定在10500亿斤以上、农民收入增幅保持在7.5%以上，努力确保不发生重大农产品质量安全事件和区域性重大动物疫情，持续提高农业科技进步贡献率和农业资源利用率，促进农业农村经济又好又快发展，为经济社会发展提供有力支撑。

一、抓好强农惠农富农政策落实和完善，保护和调动农民生产积极性

1.加大强农惠农富农政策落实力度。继续增加农业“四补贴”规模，继续实施农业防灾减灾稳产增产关键技术补助和土壤有机质提升补助。扩大粮棉油糖高产创建、“菜篮子”产品生产专项规模，增加产粮（油）大县奖励资金，落实生猪调出大县奖励政策，逐步扩大种粮大户补贴试点范围，增加农民合作社发展资金。完善草原生态保护补奖机制，强化畜禽良种补贴、动物防疫补助等生产扶持。足额安排渔业柴油补贴，落实远洋渔业补贴及税收减免政策。推动落实完善粮食最低收购价、大宗农产品临时收储、生猪市场价格调控预案等政策。加大宣传力度，加快落实进度，及时足额拨付各项政策资金，把中央政策落实到基层、兑付到农户，确保不误农时、不打折扣。

2．积极研究和争取拓展政策支持范围。紧密结合农业生产实际，围绕重点农产品、薄弱领域、关键环节，健全和创新农业支持政策。选择1-2个主要粮食品种，在局部地区开展良种全额补贴试点；尽快建立完善新型职业农民培训补贴制度，争取农作物病虫害专业化统防统治补助政策，启动低毒低残留农药和高效缓释肥料使用补助试点，推动制定粮食作物制种大县（场）奖励政策；研究探索农业生态环境保护补助、“菜篮子”产品市场调控等扶持政策。推动农村金融机构创新、产品创新、服务创新，完善农业保险保费补贴政策，开展农作物制种、渔业、农机等保费补贴试点。鼓励社会资本投入现代农业和新农村建设。

3.推动政策落实机制创新。完善农业补贴办法，创新农业补贴方式，促进新增补贴向专业大户、家庭农场和农民合作社等新型经营主体倾斜，鼓励补贴与生产挂钩，有条件的地方与生态资源保护挂钩。加快建立健全强农惠农富农政策绩效考核制度，逐步推进政策绩效考核向省级、县级延伸。加快建立政策定期评价机制，启动农业投资绩效评估试点。开展“十二五”农业农村经济系列规划实施进度中期评估，通报实施效果。进一步加强政策落实的监管和督导检查，强化农民群众和社会监督，不断提高政策落实全过程公开透明度，推动各项政策高效、规范、廉洁实施。

二、稳定发展粮食等重要农产品生产，持续提高农业综合生产能力

4.稳定发展粮食生产。坚持稳定面积、优化结构、主攻单产，继续开展粮食稳定增产行动，推动落实“米袋子”省长负责制，千方百计使粮食面积稳定在16.5亿亩以上，努力实现夏粮、早稻增产，秋粮稳定。突出抓好重点地区粮食生产，稳定发展东北地区水稻、玉米，提高黄淮海冬小麦、夏玉米“两熟”产量，通过“单改双”力争南方早稻面积稳中有增，通过西北“夏改秋”和西南地区采取间套种等措施力争产量稳中有增。组织开展增产模式攻关，强化关键技术突破和技术集成推广，将高产创建示范片扩大到12500个，继续开展5个整市（地）、50个整县（市）、500个整乡（镇）整建制推进试点，组织开展新品种展示示范，形成和推广一批区域化、标准化的增产模式。牢固树立抗灾夺丰收思想，立足科学防灾、有序抗灾和高效救灾，强化灾情预测和预判预警，提前制定防灾减灾预案，大力推广防灾减灾稳产增产关键技术，最大限度减轻灾害损失。

5.统筹抓好经济作物生产。努力扩大油菜、花生等油料种植面积，推进长江流域冬油菜优势区和黄淮海及东北农牧交错区花生优势区建设，积极开发南方冬闲田扩种油菜。选育推广“早熟三高”油菜品种，加速花生品种更新换代，提高油料作物单产。扩大棉油糖高产创建规模，培育壮大棉花、糖料等作物的优势产业带，加强天然橡胶等热作生产基地建设。统筹蔬菜、水果等园艺产品生产布局，稳定面积、提高品质、注重营销，深入推进园艺作物标准园创建，加大南方冬季瓜菜北运基地建设力度，启动北方城市冬季设施蔬菜规模开发试点。

6.加快建设现代畜牧业。推动落实扶持生猪生产的政策措施，配合适时启动生猪市场价格调控预案，加强生产监测和形势预判，促进生猪生产稳定发展。大力扶持肉牛肉羊生产，推动出台并组织实施《全国牛羊肉生产发展规划》，推动实施草原畜牧业转型示范工程，加快发展现代草原畜牧业，努力提升牛羊肉综合生产能力。大力发展畜禽标准化规模养殖，推进畜禽标准化养殖示范创建。组织制定实施主要畜禽品种遗传改良计划，稳步推进主要畜禽品种育种、繁育和推广。加快奶牛品种改良，开展奶牛生产性能测定，继续实施振兴奶业苜蓿发展行动，加强奶业消费引导。全面落实饲料法规新制度，着力构建优质、安全、高效、规范的现代饲料工业。

7.提升渔业发展水平。推进水产健康养殖，新创建500个以上水产健康养殖示范场，启动健康养殖示范县（场）创建活动。加快池塘标准化改造，开展养殖生态环境修复试点，推进现代水产种业建设，严格苗种生产行政许可管理，继续实施水产良种工程，加强原良种保种和品种创新。积极争取促进海洋渔业持续健康发展的政策，加大渔业装备升级改造力度，推进海洋渔船更新改造和渔政船建造，扶持壮大远洋渔业，加大避风渔港建设力度，支持建设骨干船队，加强渔政护渔维权和渔业执法。

三、创新农业生产经营体制，增强现代农业发展活力

8．稳定农村土地承包关系。抓紧研究探索现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，推动完善相关法律制度。健全农村土地承包经营权登记制度，扩大登记试点范围，争取用5年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。坚持依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。建立健全土地承包经营权流转市场和信息化管理平台，开展流转规范化管理和服务试点，逐步健全县乡村三级服务网络。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。建立农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，加强调解仲裁能力建设。加快推进牧区草原承包工作，启动牧区草原承包经营权确权登记颁证试点。

9．培育新型农业经营体系。坚持以家庭承包经营为基础，以发展多种形式的适度规模经营和培育新型经营主体为重点，创新农业生产经营体制，不断提高农业生产组织化程度。加快培育新型农业经营主体，加大对联户经营、专业大户、家庭农场、农民合作社等扶持力度。开展家庭农场统计监测，鼓励有条件的地方建立家庭农场注册登记制度，制定扶持政策和管理服务办法。扶持农民合作社加快发展，鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社，逐步扩大农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农项目由合作社承担的规模。深入推进示范社建设行动，加快建立示范社评定机制，发布示范社名录，把示范社作为政策扶持重点。加强合作社财务、资产和审计监管。落实龙头企业扶持政策，创建农业产业化示范基地，完善利益联结机制。

10．完善新型农业社会化服务体系。从市场准入、税费减免、资金支持、人才引进等方面加大扶持力度，推进农业社会化服务主体多元化、形式多样化、运行市场化，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系，使农民享受到低成本、便利化、全方位的社会化服务。强化基层农业公共服务机构建设，充分发挥主导性作用。扶持发展农业生产性服务，鼓励支持经营性组织参与良种示范、农机作业、抗旱排涝、沼气维护、统防统治、动物疫病防控、产品营销、农资配送、信息提供等服务。鼓励搭建区域性农业社会化服务综合平台，启动农业社会化服务示范县创建。

11．推进农村集体产权制度等各项改革。鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革，探索集体经济组织成员资格界定的具体办法。全面完成农村集体“三资”清理，深化农村集体“三资”管理示范县创建活动，建设信息化监管平台，推进农村集体“三资”管理制度化、规范化、信息化。加大农村审计监督力度，进一步规范村级财务管理。强化农村经营管理职能，抓紧研究制定改革和加强基层农村经营管理体系建设的意见。深化农垦管理体制改革，全力抓好国有农场办社会职能改革试点各项工作，积极推进社会职能分离，理顺垦区社会事业管理渠道，探索国有农场新型社区管理模式。积极推进公益性乡村债务清理化解试点。配合推进征地制度改革，协助推进农村综合改革示范试点。

12．提升农业对外开放质量和水平。进一步巩固和完善多双边、区域合作机制，积极参加涉农国际规则磋商和多双边农业贸易谈判，提升我在国际粮农领域的话语权。制定农产品进出口总体规划，积极开拓国际市场，促进优势农产品出口。完善重要农产品和农业生产资料关税政策，提高农业领域运用反补贴、反倾销以及贸易争端解决机制的能力，加强农业产业损害预警体系建设，强化对农业重点领域外资并购活动的安全审查和管理，维护农业产业安全。制定农业“走出去”整体规划，积极引导和推动重点行业的农业对外投资合作，充分利用两个市场、两种资源，探索建设我海外农产品调节市场，保障国内农产品有效供给。完善与金融机构合作机制，进一步扩大对企业“走出去”的金融支持。支持农垦企业等建设境外粮食和天然橡胶生产加工基地。

13．做好农村改革试验区工作。加快实施农村改革试验项目，推动制度创新和项目建设有机结合，健全试验项目的考评监测机制，科学评价试验效果。鼓励农村改革试验区积极探索、大胆创新，推动重点领域和关键环节改革尽快取得突破。适时总结宣传和转化成功经验，充分发挥改革试验区先行先试作用。推动出台支持试验区建设的相关政策。

四、强化农业生产风险防控，促进农业农村经济健康稳定发展

14.加强农产品质量安全监管。认真落实《国务院关于加强食品安全工作的决定》，狠抓执法监管，加强技术指导，推进标准化生产和全程质量管控。深入推进专项治理，重点打击种植菜果茶非法使用高毒农药和制售假劣农资违法行为，严厉整治饲养畜禽非法添加“瘦肉精”、违规用药和滥用兽用抗生素，继续开展生鲜乳专项整治，严格查处养殖水产品非法使用孔雀石绿、硝基呋喃。推动农业标准化生产，加快农兽药残留标准制修订，强化“三品一标”认证监管，加强农产品产地环境质量安全监测监督。推进农产品质量安全风险评估体系建设，开展风险隐患摸底评估，强化例行监测和监督抽查，抓好舆情预警和应急处置，做好生产指导和消费引导。加快农产品质量安全检验检测体系建设，完善县乡两级监管机构，推动农产品质量安全监管示范县（市）创建，推进农产品质量安全追溯管理试点和全程控制。

15.提高重大动物疫病防控水平。全面落实《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》，逐步实施分病种、分区域、分阶段防治策略。狠抓强制免疫、监测预警和移动监管等关键措施落实，制定实施口蹄疫、高致病性禽流感和布鲁氏菌病等防治计划。深入推进动物疫病区域化管理，加强国家优势畜牧业产业带、人畜共患病重点流行区、外来动物疫病传入高风险区、动物疫病防治优势区的防治工作。建立健全以国家、省、市、县动物疫病预防控制中心为主体的监测网络，重点提高县级监测诊断能力，抓好突发疫情应急处置。强化动物卫生监督，推动产地检疫和屠宰检疫模式创新，逐步推行动物和动物产品指定通道出入制度，加强动物标识和动物产品追溯体系建设。建立健全执业兽医和官方兽医制度，严格畜牧兽医行政执法。抓好水生动物疫病防控。进一步提高兽医科技支撑能力。

16.强化农业防灾减灾能力建设。建立健全部门联动机制，加强灾情监测调度预警。制定完善重大灾害应急预案，建立健全防灾减灾机制。制定分区域、分品种、分季节的技术指导意见，加强分类指导服务。积极推进病虫害专业化统防统治，做好种子繁育基地和重点区域的重大植物疫情监管与阻截防控，强化迁飞性、流行性病虫害应急处置与联防联控。加强防灾抗灾物资储备能力建设，强化生产资料调剂调运，保障灾后生产物资需要。加强救灾技术指导和服务，充分发挥农机在防灾减灾中的作用。

17.推进农业安全生产。认真贯彻实施《农业机械安全监督管理条例》，以全国“平安农机”示范县创建为重点，加强农机安全生产和质量监督管理，组织开展农机安全隐患排查治理。强化渔船检验安全管理，加强渔船安全生产宣传教育和船员培训，完善渔船船员培训、考试和发证制度，扎实做好渔业船舶水上突发事件应急处置和安全事故调查处理等工作。进一步加强草原火灾监测预警体系和防火基础设施建设，提高火情应急处置能力。加强垦区安全生产工作。

五、扎实推进农业科技进步，加快农业发展方式转变

18.加快农业科技创新。实施创新驱动发展战略，启动实施农业科技创新工程试点，推动形成农业科研、教育、推广紧密衔接的新型农业科技体系。加快培育一批高产、优质、多抗、广适的新品种（系），启动实施转基因生物新品种培育重大专项和超级稻亩产1000公斤育种计划，加强农产品质量安全标准研制。加强现代农业产业技术体系建设，加大公益性行业（农业）科研专项实施力度，加快研究应对农业灾害重大关键技术。加快实施《全国农业科技创新能力条件建设规划》，强化国家农业科技创新平台、农业部重点实验室建设。鼓励涉农企业开展科技创新，推动骨干企业与优势农业科研院所、高等院校建立实质性的产学研协同创新联合体，引导和支持企业主持或参与农业科技项目，建立高水平研发机构。强化农业科研院所联合与合作，建立健全分工协作机制，探索构建区域农业科技协作体系。

19.加快现代种业发展。全面学习、宣传、贯彻落实国务院办公厅印发的《全国现代农作物种业发展规划（2012-2020年）》精神。加快培育壮大骨干种子企业，支持种子企业开展商业化育种，加快培育一批突破性品种。着力构建种业科技创新平台，加快种质基因资源发掘及信息库建设，制定品种交易管理办法，建立植物新品种权转让和交易平台。着力推动粮棉油生产大县建立新品种引进示范体系，抓好新品种展示示范工作。加强种子供应体系建设，支持地方和骨干企业优化良种繁育基地布局，加快改造一批种子生产加工中心。加强种子市场监管，组织开展“打假护权”专项行动。开展《种子法》修订调研，完善品种审定、种子标签等配套法规制度。启动种业人才培养计划。推进种子企业诚信建设，加强行业自律，打造企业品牌。

20.推广应用重大成果和关键技术。深入实施新修订的《农业技术推广法》，深化基层农技推广体系改革与建设，继续实施基层农技推广体系改革与建设财政补助项目和条件建设项目，强化条件、人才、机制支撑，建立补助经费与服务绩效挂钩的激励机制。支持农垦系统完善基层农技推广体系建设。着力抓好重大科研成果和关键技术推广应用，重点推广小麦“一喷三防”、水稻大棚育秧、玉米马铃薯地膜覆盖和抗旱“坐水种”、机插秧、水肥一体化、机械深松整地、秸秆还田、病虫害专业化统防统治、测土配方施肥等关键技术，在蔬菜水果优势区推广绿色防控技术。大力推广超级稻，推动玉米优良品种、栽培技术、工程机械技术融合。

21.加大农业农村人才和新型职业农民培养力度。深入实施现代农业人才支撑计划，强化农业科研杰出人才及其创新团队的管理。继续组织实施万名农业技术推广骨干培养计划，加快实施农技推广服务特设岗位计划，开展农村实用人才带头人和大学生村官示范培训。开展农村实用人才认定试点工作，探索建立认定工作体系。实施新型职业农民培训工程，重点加大专业大户、初高中毕业生、返乡创业农民工、退役军人的教育培养力度。大力开展新型职业农民培育试点，探索建立教育培养、认定管理、支持扶持衔接配套的新型职业农民培育政策体系。大力实施阳光工程，构建普及性培训、职业技能培训和农民学历教育培训三位一体的培训体系。建设合作社带头人人才库和培训基地，广泛开展合作社带头人、农民经纪人、经营管理人员和辅导员培训，引导高校毕业生到合作社工作。

六、大力推进重大工程建设，提升农业物质装备水平

22．组织落实重大项目。继续推进新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程建设，加大新一轮“菜篮子”工程实施力度，推动落实“菜篮子”市长负责制，深入开展都市现代农业交流推进活动。争取启动建设国家级优势种子生产基地，认定一批国家级种子生产基地，加快新品种引进示范场建设，提高种养业良种工程和动植物保护工程建设质量。继续实施好农村沼气、保护性耕作、天然草原退牧还草等工程建设。加强新的重大工程谋划，推动编制实施全国高标准农田建设和县乡农产品质量安全能力建设规划，启动实施农村土地承包经营纠纷仲裁基础设施、以船为家渔民上岸定居工程等专项规划。

23．大力推进农业机械化。规范高效实施农机购置补贴政策，争取实施深松整地、秸秆还田等关键环节作业补贴。推进农机以旧换新试点，着力优化农机装备结构布局，加强农机关键零部件和重点产品研发，加快推进薄弱环节机械化。充分发挥农业机械在农业生产中的主力军作用，推动双季稻地区机插秧和华北、黄淮海、东北地区玉米机收发展，加快推进主要农作物全程机械化和园艺作物、牧草、畜禽、水产等生产机械化。发展农机社会化服务，鼓励支持农机合作社、农机作业公司和农机大户增强作业服务能力。继续推进农机化示范区建设，促进农机农艺融合，扩大保护性耕作、精量播种、化肥深施、节水灌溉、高效植保等农机化新技术应用面积。强化农机试验鉴定和质量监管工作。

24．加快农垦现代农业建设。稳定农垦粮食和棉花种植面积，优化生产布局，提高单产水平。根据优势区域布局，因地制宜发展农垦现代种业和养殖业等高效特色产业，继续开展农垦现代化养殖场标准化提升活动。加强农垦物质装备建设，推进水稻、玉米、棉花、马铃薯和甘蔗生产全程机械化，开展农垦农机标准化示范场创建活动。加强热作标准化示范园建设，继续实施天然橡胶良种补贴、技术推广、病虫害监测与防控、种质资源保护等项目，组织开展天然橡胶非生产期抚管补贴试点。以100个全国农垦现代农业示范场为主体，深入开展农垦“现代农业示范提升活动”。继续组织实施好农垦危房改造和基础配套设施建设。

25．加快国家现代农业示范区建设。加快落实好示范区“以奖代补”政策，推动涉农资金整合，加大对示范区倾斜支持力度。着力推进高标准农田、特色农业园、规模养殖场、加工物流园区建设，发展壮大主导产业，发挥示范引领作用。组织认定第三批示范区，推进示范区加强产学研合作，创新农业融资服务体制机制，探索农业新型经营体系建设模式，推动试点示范区率先突破经营规模小、投入分散、金融服务滞后等制约瓶颈。举办示范区优质农产品展示展销暨投资贸易洽谈活动，开展示范区发展建设考核评价。

七、强化农产品市场体系建设，推进农业信息化服务

26．加强农产品产地市场体系建设。依托各类农产品优势集中产区和生产基地，加快推进农产品产地市场建设，着力构建国家级产地市场、区域性产地市场和农村田头市场互相衔接补充、定位布局科学、运转高效流畅的农产品产地市场体系，提高农产品流通效率。启动7个国家级大市场建设项目。按照市场化运作的原则，加快推进区域性批发市场建设。加强田头市场规划，积极争取政策支持，推动在村户间形成简易加工厂、田头集货场、村头批发场、农民交易地和价格采集场，不断提高农产品营销能力。

27．推进农业信息化建设。以生产智能化、营销网络化、管理高效透明、服务便捷灵活为目标，通过政府统筹、规划引领、典型示范和资源共享，将农业信息化建设贯穿于现代农业发展的全过程。科学编制农业信息化建设规划，完善农业信息化标准框架，开展农业农村信息化发展水平评价，创建一批农业农村信息化示范基地，开展电子商务、农产品质量追溯体系、农业物联网等试验试点。研究探索农业信息化支持，加快转化金农工程一期成果，启动金农工程二期项目。加强以12316服务热线为纽带的“三农”信息服务平台体系建设，加大涉农信息资源整合力度，打造全国“三农”综合信息服务品牌。

28．促进农产品产销衔接。大力发展农产品现代流通方式和新型流通业态，积极发展农产品连锁经营和电子商务。加强农产品生产意向和市场信息的收集、分析、预测与发布，积极应对农产品滞销卖难问题，搞好应急促销；健全鲜活及小宗农产品市场监测预警机制，建立鲜活及小宗农产品信息发布平台，防止鲜活及小宗农产品市场剧烈波动、价格大起大落。继续推进农业品牌建设。统筹农业会展，培育品牌展会，改进办展方式，提高办展实效。

八、做好农业资源利用和生态保护工作，发展资源节约型环境友好型农业

29．推进农村沼气能源开发利用。坚持农村沼气的民生工程和公益性定位，探索完善农村沼气建设、管理、运营、服务体制机制，逐步建立农村沼气产业化发展、市场化运营、科学化管理和社会化服务的新格局。完善沼气建设补贴和用气用肥补贴相结合的政策，加强中央与地方的协同配合，统筹安排、集中使用中央补助、地方配套资金，完善后续配套服务，着力提高沼气项目建设质量、沼气使用率和“三沼”利用率。因地制宜发展户用沼气，大力推进以村为单元的集中供气。鼓励引导社会力量参与规模化沼气生产厂建设和运营，支持企业参与农村沼气的后续服务，发展壮大农村沼气产业。加大秸秆和牲畜粪便预处理、混合原料发酵、沼气提纯罐装、高效保温等技术研发投入，全面提升沼气技术装备水平。启动能源生态村建设试点示范。

30．改善农村生态环境。发展生态农业、循环农业，引导农民采用减量化、再利用、资源化的农业生产方式。实施农村清洁工程，推进人畜粪便、生活垃圾、污水等农村废弃物资源化利用，探索农村废弃物资源循环利用的新型农村清洁模式，建设美丽乡村。实施全国农产品产地土壤重金属污染综合防治，开展农产品产地重金属污染普查和监测预警，试点开展农产品产地重金属污染治理修复，启动农产品禁止生产区划分和分级管理制度建设。加强绿色农业生产，加大农业清洁生产示范，推广一批节肥、节药、节水、节能实用技术，大力发展节水农业，深入开展测土配方施肥普及行动，突出抓好畜禽养殖污染减排，防治农业面源污染。加强废旧农膜回收再利用，研究设立标准地膜推广技术补助专项，在重点地区开展地膜回收利用示范。深入开展农村生产生活节能，加快建设秸秆收集储运体系，开展省柴节煤炉灶炕升级换代，淘汰报废高耗能老旧农业机械，加快老旧渔船更新改造，加强乡镇企业能源消耗管理和节能设备更新改造。

31．加强农业资源保护。推行禁牧、休牧和划区轮牧，加快划定和加强保护基本草原，开展草原生态保护补奖政策督查，指导地方开展草原载畜量核定及草畜平衡管理，依法严厉打击各种破坏草原资源的违法犯罪行为，推进草原生态修复和建设。完善休渔禁渔制度，合理确定养殖容量，扩大人工鱼礁建设和水生生物资源增殖放流规模，开展海洋牧场和保护区建设。加大农业野生植物资源保护力度，抢救性收集和保存珍稀、濒危农业野生植物资源，建立资源监测预警网络，加快基因鉴定评价等资源有序开发利用。加强外来物种管理制度建设，开展主要危险性外来入侵物种的调查、监测，提高外来物种入侵早期预警能力，开展全国外来入侵物种集中灭除工作。

九、拓宽农民增收渠道，保持农民收入持续稳定增长

32．提升农业经营效益。大力发展高产、优质、高效、生态、安全农业，提高农业生产专业化、集约化水平，推动适当扩大经营规模，保持农产品价格合理水平，促进优势农产品出口，增加农业经营收益。立足资源禀赋，进一步优化农业生产力布局，优化种养品种结构，推进一村一品强村富民工程，培育特色高效产业。搞好农产品营销促销，努力减少流通环节，降低流通成本，完善生产、加工、流通环节的利益分配机制，让农民从价格上升、加工销售和产品增值中得到更多实惠。

33．发展农村二三产业。抓住推进城乡一体化发展、促进“四化同步”历史机遇，大力发展农业产业化经营和乡镇企业、农产品加工业、休闲农业，壮大县域经济实力，增强吸纳农民工就业能力，促进农民就地就近就业。引导乡镇企业转型升级。逐步推动扩大农产品加工增值税进项税额核定扣除试点行业范围，适当扩大农产品产地初加工补助项目试点，支持产地发展农产品储藏、保鲜、干燥等初加工设施建设，加强农产品加工产业聚集区建设。引导和扶持发展一批农产品加工领军企业，实施主食加工业提升行动，培育一批示范企业，促进主食加工业的规范化、标准化建设。加大休闲农业公共服务力度，启动休闲农业品牌培育试点工作，着力创建一批主导产业突出、环境友好、文化浓郁的休闲农业优势产业带和产业群。

34．提升农民就业创业能力。实施农民就业培训计划，培训一批文化素质高、创新意识强的农民，增强农民就业增收能力。推动加强农民工就业服务，促进改善农民工就业环境，保障农民工合法权益。加强农民创业引导扶持，推广一批成熟的农民创业模式，树立一批基础设施条件好、服务功能完善的全国农民创业示范典型，推动落实国家扶持小微企业发展的政策，扶持农民创办小微企业，以创业带就业促增收。推动制定专门计划，对符合条件的中高等学校毕业生、退役军人、返乡农民工务农创业给予补助和贷款支持，推动构建创业扶持政策体系。

35．落实减负惠农增收政策。建立农民负担监管长效机制。深入开展农民负担综合治理和专项治理，延伸农民负担监管领域，开展减负惠农政策落实情况检查。加强村民一事一议筹资筹劳规范管理，健全村级公益事业一事一议财政奖补机制，完善奖补办法，加大奖补力度，促进村级公益事业健康发展，扩大集体收益分配，增加财产性收入和转移性收入。加大扶贫开发工作力度，推进农业援疆援藏工作，促进革命老区、民族地区、边境地区和贫困地区农牧民持续增收。

十、加强农业系统自身建设，提升服务“三农”能力

36．推进学习型、服务型、创新型系统建设。努力在全系统上下形成勤于学习、善于思考、乐于实践的良好风气，继续开展农牧渔业大县局长轮训，不断提升农业系统干部的研究、创新、实干、协调能力。牢固树立服务为先的理念，坚持办实事制度，让农民群众得到更多实惠。深入研究农业农村经济重大问题，准确把握“三农”发展新趋势新任务，不断推动思想观念、发展理念、工作思路、工作手段和方式方法创新。

37．加强和改进作风建设。深入开展以为民务实清廉为主要内容的群众路线教育实践活动。继续开展“百乡万户调查”、青年干部“接地气、察民情”等深入基层实践锻炼活动，建立健全机关干部尤其是领导干部基层联系点制度。认真贯彻落实中央“八项规定”精神，进一步改进文风会风，简化办事程序，减少“三公”经费支出。全面推进惩治和预防腐败体系建设，提高廉政风险防范防控管理水平。弘扬北大荒、南沙和祁阳站“三种精神”，保持农业部门艰苦奋斗、敬业拼搏、崇尚实干的优良传统。

38．创新农业管理推动工作落实。坚持稳中求进抓落实、坚持不懈抓落实，将抓落实的要求贯穿于全年，贯穿于各项工作，不断改进落实政策的方法，健全落实政策的机制，创新落实政策的方式，加强绩效管理工作，确保各项决策部署不折不扣地落实，各项工作任务如期完成。继续推进绩效管理向地方延伸，强化部门联合与合作，创新内外协作机制，形成推动农业农村经济发展的强大合力。全面推进农业依法行政，提升农业综合执法规范化水平，深化行政审批制度改革，推进政务信息公开，强化重大突发事件应急管理和农业安全生产工作，提升管理水平。加大农业部直属单位及农业系统基本建设力度，提高管理水平，增强服务“三农”的能力。



农业部

2013年1月9日