建设部工程质量安全监督与行业发展司


关于印发安徽、新疆、北京、江苏抗震管理工作经验的通知



建质防[2005]114号

各省、自治区建设厅，各直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局：

　　为交流各地的抗震管理工作经验，提高抗震工作管理水平，现将安徽建设厅抗震办公室、新疆建设厅抗震办公室、北京市人民政府抗震办公室和江苏省建设厅抗震办公室在2005年7月28－29日我部召开的全国抗震办公室主任座谈会上的汇报材料印发给你们，供你们在抗震管理工作中参考。

建设部工程质量安全监督与行业发展司
二○○五年九月十九日

　　附件1：

与时俱进　依法行政　加强对抗震工作的监督管理
安徽省建设厅抗震办
（2005年7月）

　　我省的抗震工作是自一九七七年开始全面开展的。多年来坚持“预防为主、平震结合、常备不懈”的方针，由单体工程抗震加固管理发展到对新建工程的全面抗震设防；由一般防御发展到编制实施城市抗震防灾规划和设防区划的综合防御；由城市延伸到乡村。基本实现了全过程、多层次、多方面地开展抗震防灾工作，提高了全省抗御地震灾害的能力，取得了一定的成效。按照建设部的安排，现将我省开展抗震防灾工作的情况汇报如下：

　　一、组织落实，建立了全省抗震防灾工作管理体系

　　抗震工作是建设系统长期必须抓好的一项工作，没有专门机构很难将抗震工作搞好，我省首先抓了组织落实。1976年唐山地震后，我省抗震设防区的地、市、县相继成立了抗震办公室或有专人负责抗震工作，在全省范围内基本形成了抗震管理体系。多年来，各级政府在历次机构改革中，都把抗震设防职能赋予建设行政主管部门，保证了抗震管理队伍相对稳定，为我省抗震工作的发展提供了组织上的保证。2001年省政府机构改革，省建设厅在人员、机构大幅度精减的情况下，厅党组仍然非常重视省级抗震机构的设置，将抗震办和勘察设计标准定额处合署办公，一个机构、两个牌子。从组织上保证了抗震职能的有效履行，保证了国家抗震的方针、政策在我省得到落实。

　　二、加强宣传，提高全社会对抗震设防审查的认识，尤其是使有关部门领导达成共识

　　为了提高全社会对抗震设防审查必要性重要性的认识，1998年我们以抗震设防为主题，在《安徽日报》开出专版，每周一期，连续十个月；1999年在《安徽建筑》杂志开出专刊进行宣传。使全社会尤其是有关部门的领导，充分认识到工程的抗震质量是工程质量的主体之一，如果抗震设防质量不合格，该工程的质量就不能说合格；认识到全面开展抗震设防审查，既是确保抗震设防质量的有效手段，又是保证新建工程质量和减轻灾害的重要举措；认识到地震是一种突发性的自然灾害，目前还不能准确地预报，地震造成人员伤亡、财产损失的主要原因是房屋建筑、工程设施、设备的倒塌和破坏引起的；认识到地震并不可怕，减轻地震灾害最根本最有效的措施是抗震设防，只要设防到位房屋就不会倒塌，抗震设防直接关系到人民的生命财产安全，关系到百年大计，可以设想，在每次地震后，如果房屋建筑、工程设施、设备不倒塌和损坏，那么人们对待地震这一自然灾害，完全可以象对待“刮风下雨”一样泰然处之。

　　三、建章立制，全面推行抗震设防审查制度

　　（一）一九九五年，省政府办公厅发文要求建立健全新建工程抗震设防专项审查制度。

　　（二）一九九五年，根据建设部第38号令，我厅出台了《安徽省新建工程抗震设防管理办法》，实行抗震设防质量“一票否决”的专项审查制度，使审查工作有章可循。

　　（三）制定颁布了全国第一部“抗震设计审查规范”—《安徽省建筑抗震设计审查规范》。把抗震设防审查的重点要求和内容，通过强制性的规范来贯彻实施，保证这项工作走入规范化、制度化管理的轨道，落到实处。特别是强制性的技术性规范，是必须要贯彻实施的，通过行政立法和技术法规，确立了抗震设防审查的地位和作用。

　　（四）为加强工程建设场地抗震性能评价的管理，避免与地震部门的职能交叉，出台了《安徽省工程建设场地抗震性能评价标准》，规范管理建设场地抗震性能评价工作。

　　（五）制定《安徽省建设工程抗震设防技术审查须知》将审查的程序规范化、制度化。

　　（六）贯彻实施《防震减灾法》，根据《防震减灾法》的有关规定，加大对抗震设防违法者的执法力度。

　　（七）结合合肥市抗震设防专项审查的实际情况，报请建设部批准，将合肥市列为建设部（设计）抗震审查试点城市，并制定了《合肥市建设项目设计（抗震）审查实施试行办法》。

　　（八）部署各市按照国家和省里关于抗震设防审查的法规规章，将“抗震设防审查”纳入基本建设管理程序形成制度，使抗震设防审查成为基本建设活动中的必要环节。

　　（九）省成立了“安徽省建设工程抗震设防审查专家委员会”，各市也相应成立了抗震审查机构，现充实人员后转为施工图审查机构。

　　（十）2004年，随着行政许可法的实施，我们以省政府对行政许可项目进行全面清理为契机，针对建设系统在防震减灾工作中的的职责与任务，及时将“各类房屋建筑及其附属设施和城市市政设施建设工程抗震设计审查” 和“超限高层建筑工程抗震设防审批”，纳入省政府向社会公布的行政许可项目目录，从根本上建立了新建工程抗震设计质量“一票否决”的专项审查制度。

　　四、做好抗震防灾规划和抗震设防区划的编制和实施工作

　　城市抗震防灾规划是城市总体规划的一项专业规划，国务院《关于进一步加强防震减灾工作的通知》，进一步明确了城市抗震防灾规划的地位和作用。明确规定“要加强城市总体规划中抗震专项规划的编制工作，深化城市规划中关于抗震防灾的内容，切实加强规划管理，保证规划有效实施”。机构改革省政府在我厅“三定”方案的职能界定中，也明确“会同有关部门负责城市总体规划中抗震专项规划的编制并监督实施”是我厅的主要职能。

　　目前，我省已完成了58个市县和两个企业的抗震防灾规划，并要求已完成抗震防灾规划编制的市县，要结合总体规划的修编同步修编。合肥、淮南、马鞍山、蚌埠四市的抗震设防区划已经建设部批准实施。

　　为加强全省抗震防灾规划修编工作，按照建设部第117号令的要求，我们及时组织专家制定抗震防灾规划编制技术标准，2004年我省出台了全国第一部省地方标准《安徽省城市抗震防灾规划编制技术标准》。要求凡位于抗震设防区内的城市，都要进一步做好城市抗震防灾规划工作，加快编制、修订抗震防灾规划的进度。明确城市抗震防灾规划中的抗震设防标准、建设用地评价与要求、抗震防灾措施等内容，是城市总体规划中的强制性内容，是编制城市详细规划的依据，因此抗震防灾规划一经批准，就要纳入城市总体规划一并实施，从而提高城市的综合抗震能力。

　　实施城市抗震防灾规划和设防区划是提高城市综合抗震能力，合理确定各类建设的设计、施工条件，提高城市建设经济、社会效益的重要措施，对城市建设具有重要的指导意义。因此，我省在做好编制工作的同时，着重做好抗震防灾规划和设防区划的实施工作，使其成果及时应用于工程建设和城市建设中，在建设项目的规划管理环节上，做好抗震设防审查制度的“规划把关”工作。明确规定：

　　（一）城市规划管理部门，在进行建设项目选址和布局的规划审查时，要征求抗震主管部门的意见，充分利用抗震防灾规划和设防区划中关于场地划分、土地利用、城市改造等方面的成果，使其满足抗震的要求。

　　（二）规划部门在向建设单位提供规划设计条件以及进行规划设计方案审查时，要征求抗震主管部门的意见，把设防烈度或设计地震动参数的应用作为规划设计的必备条件之一。

　　凡不符合抗震要求的工程，不得发给建设工程规划许可证。

　　五、结合施工图审查制度，进一步强化施工图抗震设计专项审查

　　抗震设防审查制度的“设计审查”，是指在初步设计和施工图阶段所进行的抗震设计审查，经审查不符合抗震设计规范的初步设计文件和施工图设计文件，不得使用。

　　初步设计阶段的抗震设计审查，按照国家有关规定，主审部门在审查初步设计时，通知抗震主管部门参加，或由抗震主管部门组织专题审查，抗震设计审查意见列入初步设计批复意见之中。

　　自1998年12月起，我省在全省范围内，全面实施施工图审查制度。施工图的抗震设计审查，分一般工程和超限高层建筑工程区别对待。“一般工程”统一纳入施工图审查，实行一个窗口制度，统一报送、统一受理，通过抗震设计专项审查后，统一办理《施工图设计文件审查合格书》，抗震设计审查的程序和办法，全部纳入施工图审查制度进行管理。“超限高层建筑工程”统一报省建设厅由“安徽省建设工程抗震设防审查专家委员会”，专门进行抗震审查。

　　施工图设计文件未经抗震设计审查的，或审查不合格的工程，不予颁发《施工图设计文件审查合格书》。在施工管理的开工许可环节上，不得发放施工许可证和办理其他开工手续，做好抗震设防审查制度的“开工否决”工作。

　　抗震设计审查的内容，严格按照《安徽省建筑抗震设计审查规范》明确的审查要点和内容，分清审查轻重主次。初步设计阶段着重审查设防依据、设防标准、概念设计、建筑平立面布置、结构选型、结构方案、抗侧力构件布置等；施工图阶段着重审查初步设计抗震审查意见的执行情况，抗震构造及对有疑问的进行地震作用和抗震计算复核。

　　目前，全省各市施工图审查机构的设置，充分考虑了当地原来的抗震审查机构和抗震审查现状，在原有抗震审查基础上，充实人员，对抗震审查机构进行充实调整，使之同时承担包括抗震审查在内的施工图审查工作。大部分市还将施工图审查机构，与抗震办合署办公或直接设在抗震办公室内，如合肥、淮南、蚌埠、马鞍山、铜陵、六安、池州、阜阳等市。

　　2004年，我省已明确将抗震设计项审查作为行政许可项目予以保留，做好抗震设计专项审查工作，是《防震减灾法》和《安徽省防震减灾条例》赋予建设行政主管部门的重要职责之一，各地高度重视这项工作，结合本地实际，采取有效措施使抗震设计审查工作落到实处。由于抗震设计审查是一项专业性比较强、技术性要求比较高的行政许可项目，按照《行政许可法》第28条的精神，我们把抗震设计审查与施工图审查结合起来，统一报送，统一受理，简化手续，提高办事效率，由审查机构及审查人员对抗震设计审查结论承担法律责任。实行“一个窗口，对施工图集中会审”，既提高了办事效率，简化了行政手续，也保证了抗震设防审查制度的延续，保证了工程抗震质量。

　　抗震审查的收费也在施工图审查收费中同步解决，超限高层建筑工程需进行抗震设防专项审查的，收费按施工图审查服务收费标准的20％收取；“一般工程”抗震设计审查，收费按施工图审查服务收费标准的10％收取，主要用于抗震技术审查的业务支出。

　　六、采取多种方式，全面提高村镇建设抗震能力，加强村镇建设抗震工作管理

　　（一）结合我省村镇抗震防灾情况，制定了加强村镇建设抗震防灾工作的规定。要求各级建设行政主管部门进一步提高认识，明确职责，落实责任，加强指导和管理。要求各地在编制和修订村镇规划时，应将村镇抗震防灾列为重要内容，与村镇规划同步编制，并纳入村镇规划组织实施。明确了村镇建设的各类工程抗震设防标准。要求各地从抗震技术、抗震知识宣传等方面，提高农民的抗震意识，积极引导农民正确建房，改变农民建房不注意抗震防灾的习惯。

　　（二）组织编制了简便易行的《村镇居民抗震住房图集》和《村镇居民抗震住房配套构造详图》。发放各地引导村镇居民建房满足抗震的要求，推广应用村镇居民抗震住房图集，全面提高我省村镇住房建设的抗震能力。图集所选的方案，按照经济、安全、适用、美观的原则，充分考虑农事活动和农民建房模仿性较强的特点，全部按照施工图设计的深度进行设计，并提供主要建筑经济指标，既有单建式又有联建式，便于村镇建房参考选用。

　　（三）针对村镇抗震工作较为薄弱问题，组织开展了村镇抗震工作试点工作，以点带面推动示范村抗震试点工作。分别建立了当涂县石桥镇、寿县小甸镇两个村镇抗震暨小康住宅建设示范村。以此推广抗震样板房。

　　七、积极争取各方面的支持，筹措抗震加固经费，做好抗震加固工作

　　多年来，我省从国家、地方和企业三个渠道共投入抗震加固经费近3亿元，加固完成了各类房屋建筑550多万平方米，各类构筑物391座，桥梁72座/6085延长米，水库61座/35.08亿立方米，淮河大堤416公里，长江大堤299公里。国家确定我省的重点抗震加固项目、大中城市及主要部门的生命线系统工程等基本加固完成。

　　同时，严格按照抗震加固程序对抗震加固项目，加强监督管理，保证了加固工程的质量。

　　2000年省级体制改革后，省财政经费实行预算管理模式的改革，管理方式、管理部门都与往年有所不同。针对新情况，我们又及时积极地向财政厅有关部门宣传抗震重要意义，阐述我省抗震工作任务和抗震事业发展计划的需要，使他们了解抗震、认识抗震，取得了财政对我省抗震工作的大力支持，保证了省财政抗震加固补助经费渠道的畅通，保证了我省抗震防灾工作顺利进行。

　　八、几点体会

　　（一）抗震办公室开展抗震工作不能孤军作战，要充分发挥建设行政主管部门主管规划、设计、施工的整体优势，重点抓好规划、设计、施工三个环节，用好“规划把关、设计审查、开工否决”三个管理手段。要随时将审查意见向规划、设计、施工等有关部门通报，取得这些部门的配合把关，属规划方面的与“一书两证”的发放挂起钩来，属设计方面的与设计资质挂起钩来，属施工方面的与施工资质挂起钩来。

　　（二）抗震审查的结果，充分说明建立新建工程抗震设防审查制度是必要的。可以说每个项目在抗震设计的一些概念上，抗震计算上，方案选择上，抗震构造上都存在着一些不同的抗震质量问题。该加强处不加强，不该加强处又加的太强，造成设计浪费不安全，甚至还起负作用。过去的抗震加固，是对达不到抗震设防标准的工程，不得已采取的抗震对策，现在如果再不强化抗震设防审查制度，若干年后甚至刚投入使用，就会有很多工程成为新的加固对象，形成恶性循环。

　　（三）抗震设防审查， 促进了抗震工作的进一步发展，使抗震工作更具生命力。一方面保证了工程抗震质量又节约基本建设投资，一方面也是很好的宣传方式，大大增强了建设单位和用户的抗震意识。

　　（四）抗震设防审查是一项工作量大，政策性强，技术性高的繁重管理工作，必须配备思想品质好、技术水平较高的骨干才能做好这项工作。

　　我们在基本建设全过程中，把抗震设防内容，作为规划、设计和施工各环节监督管理的重要内容，全面推行“规划把关、设计审查、开工否决”的抗震设防审查制度，对抗震设防质量不合格的工程实行“一票否决”，把住了抗震设防关，从而保证了抗震工作在基本建设各个环节都能得到落实，不留“死角”，保证了抗震设防质量。使我省的抗震工作跃上了新的台阶，同时给抗震工作也注入了新的活力。

　　抗震工作任重道远，随着经济的持续快速发展，我省城市建设、村镇建设、工程建设的规模不断扩大，地震灾害将是经济加速发展中一个不可忽视的潜在危害。为此，我们将认真领会和贯彻这次会议精神，学习兄弟省市的经验，进一步扎实工作，努力提高我省工程建设和城乡建设的综合抗震能力。

　　附件2：

实施抗震安居工程　抓好抗震防灾工作
新疆建设厅
（2005年7月16日）

　　新疆是我国地震多发区，1996年以来新疆发生破坏性地震34次，造成327人死亡，5000余人受伤，直接经济损失35亿多元。2003年我区巴楚发生6.8级强烈地震，造成268人死亡，直接经济损失13.7亿元人民币。据初步统计由于房屋倒塌造成的经济损失已占直接经济损失的80％以上。自治区党委、政府鉴于新疆地震多发情况，决定在全疆范围内开展抗震安居工程，计划用五年时间基本解决全区城乡老百姓房屋抗震性能差的问题。这是自治区党委、政府站在全局高度结合新疆实际将被动防灾转变为积极主动预防的战略决策，其意义重大而又深远。

　　2004年2月24日自治区党委、政府召开全疆实施抗震安居工程电视电话动员会议，标志着抗震安居工程正式启动。

　　一、加强领导，建立机构

　　实施抗震安居工程是自治区党委、政府直接抓的一项利民工程、民心工程、稳定工程。2004年自治区成立了由自治区主席司马义·铁力瓦尔地任组长的自治区抗震安居工程领导小组。领导小组下设办公室，办公地点设于建设厅。办公室工作人员从自治区计划、建设、农业、地震等部门抽调人员组成。目前全疆各地、州、县（市）、乡（镇）均已成立了抗震安居办公室，主抓抗震安居工程，初步形成了一级抓一级，地、州、县市乡镇层层抓落实的良好局面。

　　自治区实施抗震安居工程以后，自治区抗震办的工作以抓抗震安居工程为主，2004年抗震办为实施抗震安居工程，组织主持自治区专家编印了《农村住房抗震设防挂图》、《村镇建筑构造图集》、《农村居民抗震鉴定实施细则》、《农村住房抗震设防挂图培训读本》等一系列技术性文件，为抗震安居工程的实施奠定了基础。

　　二、开展房屋普查鉴定工作

　　实施抗震安居工程是自治区政府工作的重要组成部分，同时也是各级人民政府的重要工作，今年自治区召开了抗震安居工程工作会议，自治区主席与各地州领导签订了抗震安居工程责任书，抗震安居工程已名符其实地成了一把手工程。

　　2004年我们在全区范围内组织开展了房屋普查鉴定工作，房屋普查鉴定工作是一项涉及面较广的工作，特别是农村房屋的普查鉴定一无鉴定标准，二无可借鉴的经验，开展此项工作困难较大，对此自治区组成若干调研组分赴南北疆各地，对农村住房现状进行了调查，在此基础上我们制定了《农村居民抗震鉴定实施细则》发放到各地，供农村房屋普查鉴定时使用。城市房屋按照现行标准《建筑抗震鉴定》标准进行鉴定。

　　据初步统计，全疆城乡现有住房面积近3.09亿平方米（农村1.87亿平方米，城镇1.22亿平方米），城乡居民住户442.08万户（农村251万户，城镇191.08万户）；农村住房中达不到抗震要求住户为200.8万户，其中贫困户占72.2万户。实施抗震安居工程的重点和难点在农村，其主要原因一是农村地区的经济发展较落后贫困人口多；二是农村住户建设以自建为主，技术含量低，一些房屋根本就无抗震措施，这也是地震造成死亡人数多的主要原因，三是农村地区缺少必要的建材；四是农村地区建房缺乏技术人员指导。因此，我区实施抗震安居工程的重点放在了地震多发区的农村地区。城镇抗震安居工程实施结合旧城改造、房地产开发，按照“谁所有，谁负责”的原则进行加固和改造。

　　自治区党委、政府将抗震安居工程作为政府的主要工作，多次召开专题会议研究抗震安居工作，中共中央政治局委员自治区党委书记王乐泉今年上半年已三次深入农牧区调研抗震安居工作，同时地方各级人民政府也将抗震安居工作做为考核干部的重要指标，真正为老百姓诚心诚意办实事，尽心尽力解难事，坚持不懈做好事。

　　2004年是我区实施抗震安居工程的第一年，通过全区广大干部群众的共同努力，已完成抗震安居工程18.5万户，约60万人搬进新居。实施抗震安居工程，不仅增强了地震多发区人民群众的抗震防灾能力，而且极大地改善了人民群众的居住条件，改变了乡村面貌，受到了人民群众的拥护。树立了党在人民群众心中的形象。特别是今年2月15日我区阿克苏地区乌什县境内发生了6.2级强烈地震，第一个出现现场的是我们各级党政领导，及时解决灾区人民的困难，为灾区人民送去救灾物资。2004年乌什县所建的2458户抗震安居房无一倒塌、裂缝情况发生，使灾区人民深深感受到自治区抗震安居工程是实实在在为老百姓办实事办好事的一项民心工程，老百姓对抗震安居工程有了新的认识。现在我区群众已将政府让我建安居房转变为积极主动地自觉行动，目前我区群众建设抗震安居房的热情非常高涨，工程实施的非常顺利，今年全区的任务是建设35万户安居房任务，向自治区五十年大庆献上一份厚礼。

　　三、依靠各方力量，多渠道筹措资金

　　实施城乡抗震安居工程需要大量的建设资金作保证，如果每户建50平方米的住房，每户按1.5万元计算，全区完成210万户不符合抗震要求的住房的建设任务，约需要建设资金315亿。去年自治区财政已安排1.67亿元资金用于抗震安居住房的特困户和贫困户的补助，今年我区将加大财政补助计划拿出3亿元用于补助，其他大部分资金主要依靠地方政府和群众自筹。

　　主要做法：

　　1、地方财政筹措

　　据统计，去年我区各级财政安排抗震安居建设补助资金为6666.7万元。

　　2、银行贷款

　　2004年我区工商银行、农业银行、建设银行、国家开发银行用于抗震安居工程的贷款为2亿元。

　　3、社会各方面的支持

　　自治区要求从2004年开始，国家对口支援省市、自治区对口扶贫单位的支援项目都要重点支持抗震安居工程，其次动员各级干部为抗震安居工程捐款；县级领导班子实行包村包户的办法，引导农牧民建抗震安居房；乡镇一级为建房户提供水泥、沙石料、木材、红砖等物资性补助。通过以上办法的实施有力地推动了抗震安居房的实施。

　　4、制定优惠政策

　　为了调动群众建设安居房的积极性，全疆各县（市）普遍制定和出台了优惠政策，其优惠政策主要有：一是在荒地较多的地方，可以适当扩大宅基地面积，并在保护好耕地的前提下减免宅基地税费；二是减免当年义务工和积累工；三是放宽房前屋后树木采伐权；四是提供通电、通水、通路的必要的基础设施；五是为建房户提供资金补助；六是城市结合旧城改建，建设廉租房用于安置无固定收入，无建房能力，无固定职业的低收入群众的住房问题。

　　四、下一阶段抗震工作的打算

　　实施抗震安居工程是我区的一项重点工作，同时也是解决地震多发区房屋抗震能力的有效途径，因此，我区今后抗震工作的重点是以实施抗震安居工程为主线，带动生推动其它相关工作，做好以下几个方面的工作：

　　（一）抓好地震多发的抗震安居工程，力争完成自治区的目标任务。

　　（二）结合新疆实际大力培训农村技术人员，指导农村建房，提高基层建设管理人员素质。

　　（三）组织编印农村房屋建设图集，为农村地区提供技术服务。

　　（四）深入基层调查研究，总结经验，推动抗震工作深入发展。

　　（五）编制新一轮抗震防灾规划的修编工作。

　　（六）加强对城市生命线工程和重要工程抗震防灾的指导。

　　（七）做好突发性事件的应急工作，帮助灾区做好灾后重建工作。

　　（八）进一步加大施工图审查力度，坚决杜绝初步设计阶段带来的安全隐患。

　　附件3：

与时俱进　依法行政　确保建筑工程抗震设防质量
北京市人民政府抗震办公室
（2005年7月）

　　北京市抗震防灾工作在建设部、市政府、市建委的领导下，以邓小平理论和“三个代表”的重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大、十六届三中、四中全会精神和科学发展观，切实执行《中华人民共和国防震减灾法》和国务院、建设部有关法规和规章，与时俱进，依法行政，强化管理，保障工程抗震设防质量，进一步提高北京的综合抗震防灾能力。

　　一、进一步建立健全地方抗震防灾法规、规章，保障抗震防灾工作顺利、深入开展

　　《中华人民共和国防震减灾法》颁布实施后，北京市制订颁发了《北京市实施<中华人民共和国防震减灾法>办法》等抗震防灾地方法规、规章，以法规形式明确了有关部门的职责和权利，理顺了部门之间的工作关系。与此同时在总结全市抗震防灾工作经验的基础上，根据国家抗震防灾法规和建设部的规定，北京市制订了《北京市破坏性地震应急预案》等一系列抗震管理规定，进一步完善了地方抗震防灾规章制度。拟以市长令颁发的《城镇房屋安全使用管理办法》，经多次协调，反复修改，争取06年完成。北京市抗震防灾法规、规章框架已基本形成，并逐步充实完善，使抗震防灾工作有法可依、有章可循，有力地推动了抗震防灾工作的发展。

　　二、认真贯彻实施行政许可法，加强对超限高层建筑工程抗震设防的管理

　　《中华人民共和国行政许可法》于2004年7月1日起正式施行。行政许可法的颁布实施，是我国行政管理体制的一次根本性变革，是建设法治政府、转变政府职能的重大举措。2004年12月1日，建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定（建设部令第135号），将超限高层建筑工程抗震设防审批列入行政许可范围，对我们的工作提出了更高要求。

　　我们首先要对建设单位按建设部令第111号第九条规定提供的抗震设防专项审查申报表和相关资料，其详尽程度和初步设计文件的设计深度是否满足《抗震设防专项审查技术要点》的有关要求进行审查，并审查承担超限高层建筑工程勘察、设计任务的单位和人员的资质是否符合建设部令第111号第十二条的规定，中外合作项目是否符合《关于外国企业在中华人民共和国境内从事建设工程设计活动的管理暂行规定》的规定等。

　　我们与全国专家委员会办公室遵守审查回避制度并兼顾就近聘请原则，根据项目的规模、技术特点商定出专家组组长、成员名单及审查日期，然后由我单位领导组织抗震设防专项审查会。

　　对准予行政许可的项目，由北京市建委出具《北京市建设委员会行政许可事项批准通知书》；专家组审查结论为“复审”的项目，不予批准，向申请人出具《北京市建设委员会行政许可事项不予批准通知书》，说明理由，告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利的相关权利，并将申请材料退回申请人。

　　自2000年到目前为止，我市共对43项，工程累计约500万平方米的超限高层建筑工程进行了抗震设防专项审查。其中，包括中央电视台新台址、北京电视中心、中国国际贸易中心三期主塔楼等采用国外建筑设计方案，造型独特、结构形式复杂的超限高层建筑。

　　1. 超限高层建筑抗震审查的必要性

　　近十年来，北京市房屋的高度不断增加，各种十分复杂的体型和结构时常出现，不少高层建筑结构超出抗震设计规范、规程的适用范围和有关的抗震设计规定。这些高层建筑如不通过专门的研究，进行可行性论证，并采取有效的抗震措施，将危及结构的抗震安全。超限高层建筑的抗震审查，主要是审查其超限的可行性，限制严重不规则的建筑结构；对于超高又不规则的结构，则需要审查其理论分析、试验研究或所依据震害经验的可靠性，所采取的抗震措施是否有效。其目的，就是要避免、消除抗震安全隐患。

　　例如，北京某公寓楼，混凝土剪力墙结构，总高度120m，由南北两座塔楼局部连接而成。由于北楼底部跨越小区的人行道需在底部用框支梁转换，原设计为减少扭转将南楼底部也采用框支层转换，使框支结构的总高度超过规范适用范围50％。经审查，取消南楼的框支层，使南楼满足规范的高度控制；而北楼的底部框支层采用特一级措施和设防烈度下框支柱不屈服的设计要求；同时，要求调整墙体布置和加强边梁以减少扭转效应，不但要加强南北两楼的连接，还要求按连接部位在大震下形成塑性铰进行双塔的复核。这样，不仅减少了转换的部位，采取了有效的抗震措施，提高了大楼的安全性，而且可减少设计的难度。

　　2．体型不规则的房屋建筑要达到国家标准规定的设防目标，需要较高的人力和经济投入。

　　一个体型不规则的房屋，要达到国家标准规定的抗震设防目标，在设计、施工、监理方面都需要投入较多的力量，需要较高的投资，有时可能是不切实际的。因此，严重不规则的建筑方案应予以修改、调整。一般的不规则建筑方案，可按规范的具体规定进行抗震设计；同时有多项明显不规则或仅某项不规则接近上限的建筑方案，只要不属于严重不规则，结构设计人员应采取比规范的具体要求更加有效的措施。

　　例如，北京电视中心综合楼属8度乙类设防，由四片巨型钢支撑桁架组合而成，各片巨型桁架的总高度和层高彼此不等，使连接部位错层，而且是L形横截面的钢框架筒，最高的一片巨型桁架在136m的结构屋面以上再向上高出92m，高宽比很大。该工程采用钢结构，由于巨型桁架错层，结构上许多楼层扭转效应很大，错层部位应力集中明显，顶部出屋面的单片桁架鞭稍效应严重。

　　针对结构的复杂情况和原设计存在的明显的抗震不利因素，该项目审查结论为复审。审查组要求所有钢柱按设防烈度不屈服设计，四片巨型桁架在结构屋面要形成封闭圈，出屋面的单片大桁架利用屋盖围护结构的斜杆加强，四个L形框架筒应考虑横截面翘曲，并在错层的连接处设置钢板剪力墙，还要求进行模型试验，根据试验结果调整细部构造。

　　此后，该建筑结构调整了巨型桁架的布置，取消了错层，在保持使用功能的同时减少了不规则性，相应的用钢量和投资有所减少。

　　3．通过超限专项审查，可集思广益，使高层建筑满足使用性能要求又达到抗震设防要求。

　　超限高层建筑的抗震设防专项审查，根据具体问题具体分析的原则，通过专家的论证和反复研究，集思广议，结合试验和震害经验，要求设计单位进行相应的反复修改和计算。凡是通过专项审查的工程项目，可以明确该工程的抗震薄弱部位和薄弱程度，有针对性地采取抗震措施，必要时要求关键的部位在设防烈度地震下构件不屈服，在罕遇地震下该部位的损坏不致导致连锁倒塌反应，使之尽可能满足使用性能的要求，又确保整个结构达到抗震设防的要求。

　　例如，北京兰华大厦为框架-剪力墙结构，总高93m。底部五层的楼板偏于一侧，无楼板的一侧为穿层的型钢混凝土斜柱，下部的斜柱和上部的斜支撑在五层顶板形成较大的拉力和压力。

　　针对上述特点，审查时提出的性能设计要求是：五层顶板采取加强措施确保静力和地震下的安全；斜柱采取措施减少长细比，并保证在中震下考虑P-△效应承载力按弹性设计，在大震下的变形可得到控制，约1/450；增加框架部分承担的地震剪力，取20%的总地震剪力，且每个斜柱承担2％的总地震剪力，而结构的剪力墙和六层以上基本按规范的要求进行设计。

　　三、加强抗震设防管理，提高工程抗震设防质量

　　这些年来，我们的主要工作是全面、认真地贯彻执行抗震防灾法律、法规，坚定不移地把加强抗震设防管理、保障工程抗震设防质量，作为贯彻落实抗震防灾法规的主要内容。新一代《地震烈度区划图》和《建筑抗震设计规范》（GB50011-2001）颁布后，我们按照新要求进一步加强了新建工程抗震设防管理，把确保工程抗震设防质量作为抗震防灾管理工作的重中之重。加强抗震设防管理的工作，得到市有关主管部门和全市各级建设主管部门的理解和支持。目前，抗震设防管理已纳入基本建设管理程序，走向规范化、制度化管理的轨道。据2004年的统计资料，全市进行抗震设防审查的房屋建筑工程共1944项，4506万平方米。其中，北京市人民政府抗震办公室直接组织进行的超限建筑抗震设防专项审查的工程为12项，147万平方米，包括：中央电视台新台址主楼、国家体育场、国家游泳中心、中国国际贸易中心三期主塔楼等在国内具有重要影响的重大项目。

　　四、努力构建社会主义和谐社会，继续搞好抗震加固，增强原有工程抗震防灾能力

　　1．为改善居民生活、提高平顶楼房保温隔热和防水能力、迎接2008年奥运会，创建优美的城市景观，充分展现北京的现代化国际大都市风采和历史文化名城风貌，根据市政府的部署，从2004年起，北京市开展以多层楼房屋顶平改坡为主的景观改造工作。为此，对不同建造年代需平改坡的184栋（建筑面积772155m2）住宅楼在进行屋顶平改坡同时，一并进行抗震鉴定。其中，25栋住宅楼达不到抗震设防要求，为此提出了抗震加固计划。

　　2．20世纪60年代中期，华北地区相继发生邢台地震与河间地震，1975年初又发生海城地震，引起人们对现有建筑的抗震能力问题的关注。

　　1976年唐山地震发生后，北京市对现有建筑的加固正式列入抗震工作的重要议事日程，作为抗震工作的一项重要、紧迫任务。

　　自1976-1990年北京地区共完成加固各类建筑2600万平方米，其中北京市属各单位共加固600万平方米，中央机关、国家机关、中央和国家直属在京企事业单位及在京部队系统共加固2000万平方米。同时还加固了大量桥梁、水塔、烟囱、栈桥等构筑物和重要设施。历年来，尚有不少基层单位自行筹措资金对本单位的房屋进行加固，未申请纳入全市加固计划。从上世纪90年代以来，还有一些建筑在改造、装修、接层的同时，对原结构进行加固，这些都未能统计。

　　《中华人民共和国防震减灾法》自1998年3月1日起施行后，1998-2000年，国家集中安排国债资金13.1亿元，用于首都圈中央国家机关行政事业单位建筑工程的抗震加固，在首都圈范围内的600万平方米的工程已基本消除了抗震隐患。

　　近年来，在我国一些地区和周边国家时有破坏性地震发生，人民生命安全遭到威胁，财产受到巨大损失。在人类目前尚不能完全认识的自然规律面前，我们应做到未雨绸缪，防患于未然。2002年3月，北京市国土资源和房屋管理局下发了《关于落实〈北京市人民政府办公厅转发市地震局关于进一步做好本市防震减灾工作意见的通知〉的意见》，对各区县国土房管局布置了全市已建成但未采取抗震设防措施或未达到抗震设防标准的建筑物进行全面统计调查。近年来，北京市组织各区（县）国土房管局和各管房单位在每年的全市房屋安全大检查中，对未进行过调查统计的1978年以前建的楼房抗震加固情况，按房屋产别分别进行检查统计，检查出324万平方米楼房达不到抗震设防要求。随着城市现代化建设和旧城改造工作的进展，原有不符合抗震要求的工程，不断得到拆除和规划改造，但抗震加固任务还十分艰巨。

　　3．依据《中华人民共和国防震减灾法》、《建设工程勘察设计管理条例》、《建设工程抗御地震灾害管理规定》（建设部令第38号）等法律法规要求，对建国门外外交公寓1#楼抗震加固方案邀请有关专家组成审查组，对工程进行审查。

　　建国门外外交公寓1#楼经抗震鉴定，高度和层数均超出现行国家标准《建筑抗震鉴定标准》GB50023-95规定的范围。由于房屋超高超层较多，为了对加固方案的合理性和可行性做出科学论证，我办组织召开了建国门外外交公寓1#楼加固方案审查会。专家组听取了设计单位对该公寓加固方案的详细介绍和释疑，并对加固方案的合理性和可行性进行了认真细致的研讨与论证。

　　4．电力工业是资金、技术密集型行业，主要厂房和设备造价高、技术复杂，在遭到地震破坏后，经济损失巨大，短期内难以迅速恢复和重建。北京是全国的政治中心、文化中心和国际交往中心，又面临着举办2008年奥运会的重要任务，对电力服务提出了更高的要求。为此，我们组织了地震工程专家、中国科学院院士周锡元教授等4位专家对高井电厂主厂房结构的抗震性能进行了调研与鉴定。

　　五、依靠科技进步，提高工程抗震等防灾技术水平

　　在科技不断发展的今天，建筑工程技术也是日新月异。例如，威盛大厦系采用屈曲约束支撑框架的新型结构体系。为此，我办主持召开了威盛大厦新技术应用结构抗震审查会。经过以欧进萍院士为组长的专家组认真讨论，认为该新型结构体系属于消能减震结构，具有较好的抗震性能，该项技术可以在本工程中采用。

　　六、今后工作打算

　　1. 继续深入学习、认真贯彻国家和市抗震防灾法律、法规和规章，认真履行法定职责，依法行政，强化管理，力争把北京抗震防灾工作提高到一个新的水平。

　　2. 把抗震设防管理工作落实到建设管理的各个环节。要严格管理程序，加大执法力度，切实做到执法必严、违法必究。加强对建设单位、勘察、设计、施工、监理等单位执行防震减灾法等法规的检查，从项目的规划、勘察、设计、施工图审查、施工、监理、验收等各个环节严格把关，依法抓好抗震设防管理工作。并针对检查中发现的问题，认真进行整改。对一些带有普遍性的问题，提出规范的行政管理措施。严格执行超限高层建筑抗震设防专项审查制度。

　　3. 搞好重要建（构）筑物的抗震鉴定和加固。主动与有关部门协调，多方筹集资金，力争多完成一些加固工程。加强抗震鉴定资质管理，制定抗震鉴定管理办法，规范建筑市场，确保抗震鉴定、加固质量。在加强对原有工程抗震加固管理的同时，加强对加层改造工程的抗震安全管理。

　　4．协同北京市规划委员会总体规划处等有关部门组织编制城市抗震防灾规划，并监督实施。

　　5. 进一步探索农村抗震防灾工作管理新思路。加强调查研究，适应农村改革发展和村镇建设需要，协同农委等村镇建设管理部门，推广农村抗震示范小区，扩大农房抗震设防覆盖率，提高农村抗震防灾能力。

　　6. 继续开展抗震科研工作。组织协调市抗震防灾科研课题申报，协助落实科研经费；继续完成既定抗震科研题目，落实试点工程，做好科技成果转化和推广应用工作。

　　附件4：

依法行政，为民服务，确保工程抗震设防质量
江苏省建设厅
（二○○五年七月二十八日）

　　江苏省抗震防灾工作在建设部、省政府的领导下，认真贯彻《中华人民共和国防震减灾法》和国务院、建设部有关法规和规章，依法行政，强化管理，保障工程抗震质量，进一步提高了全省综合抗震防灾能力。

　　一、主要工作情况

　　（一）进一步建立健全地方抗震防灾法规、规章，促进了抗震防灾工作深入开展

　　《中华人民共和国防震减灾法》颁布实施后，江苏省及时制订颁发了《江苏省防震减灾条例》等抗震防灾地方法规、规章，以法规形式明确了有关部门的职责和权利，理顺了部门之间的工作关系。与此同时，在总结全省抗震防灾工作经验的基础上，根据国家抗震防灾法规和建设部的规定，省建设厅制订了《江苏省建设工程抗震设防审查管理暂行办法》、《江苏省建设厅破坏性地震应急预案》等一系列抗震管理规定，进一步完善了地方抗震防灾规章制度。拟以省长令颁发的《江苏省建设工程抗震防灾管理规定》，经多次协调，反复修改，已待省政府审批。江苏省抗震防灾法规、规章框架已基本形成，并逐步充实完善，使抗震防灾工作有法可依、有章可循，有力地推动了抗震防灾工作的发展。

　　（二）认真组织编制抗震防灾规划，积极开展修编工作

　　抗震防灾规划是一个地区综合性的抗震防灾措施，我省是全国开展抗震防灾规划编制较早的省份之一，已完成了江苏省长江三角洲地区综合防御体系编制工作，13个省辖市均已编制城市抗震防灾规划。由于城市建设发展，原有的城市抗震防灾规划必须抓紧修订，目前，我厅已颁发了《江苏省抗震防灾规划修编技术要点》，编制了《城市总体规划抗震防灾专业规划编制要点》（草案）。为全面开展城市抗震防灾规划修编工作，做好必要的技术和组织准备，我厅还举办了全省城市抗震防灾规划修编研讨班，邀请了建设部抗震办、中国建科院抗震所和省规划院的有关领导和专家到会讲课，各市共120名技术骨干参加了研讨。南京、徐州、南通、淮安、扬州、镇江市已启动城市抗震防灾规划修编工作。

　　（三）加强抗震设防管理，提高了工程抗震设防质量

　　这些年来，我们的主要工作是认真地、全面地贯彻执行抗震防灾法律、法规，坚定不移地把加强抗震设防管理，保障工程抗震设防质量，作为贯彻落实抗震防灾法规的主要内容。为加强市政基础设施抗震设防管理，拟草了《市政基础设施抗震设防管理规定》（草案）。规定新一代《地震烈度区划图》和《建筑抗震设计规范》（GB50011－2001）颁布后，我们按照新要求进一步加强了新建工程抗震设防管理，把确保工程抗震设防质量作为抗震防灾管理工作的重中之重。加强抗震设防管理的工作，不仅在建设厅内部有关业务处室取得共识，而且得到省有关主管部门和全省各级建设主管部门的理解和支持。目前，抗震设防管理已纳入基本建设管理程序，走向规范化、制度化管理的轨道。

　　1、各级抗震和勘察设计管理部门把抗震设防质量作为设计审查重点工作来抓。一是抓审查机构的建立。全省有三种形式的审查机构：一种是独立的抗震审查机构；第二种是在原抗震审查机构基础上建立的施工图审查机构；第三种是新建立的独立的施工图审查机构，均较好地开展了抗震审查工作。二是抓有关法律法规落实。要求各地建设单位报审时，必须按政策性审查要求进行对照检查。对不符合有关法律法规的退审，对建设单位没有领取“江苏省建设工程抗震设防审查证书”，或未进行抗震专项审查的工程项目不予发放“施工许可证”，施工图上未加盖“江苏省建设工程抗震设防审查专用章”不得作为质监、施工、监理的依据。三是抓抗震规范标准的执行。各审查机构均制定了质量管理制度、台帐登记及文件资料备案存档制度、勘察设计单位不良记录登记制度、为保证审查质量还建立了重大及复杂工程专家会审交换意见制度。对审查设计项目审查被认定为不通过需要修改调整的，必须经复审通过后，方可办理有关手续，确保了抗震设防审查的质量。四是实行了技术性分级审查制度。各市、县（市）按照建设部令第111号文件要求，规定超限高层建筑工程必须报省进行抗震设防审查。据2002-2004年的统计资料，全省进行抗震设防审查的房屋建筑工程共21231项，约16289.6万平方米。其中，省建设厅直接组织进行的超限建筑抗震设防专项审查的工程为50项，约401.6万平方米。五是规范了审查统一技术标准。印发了《江苏省建筑工程抗震设防审查管理暂行办法》，编制了《建筑工程抗震设防技术审查要点》。

　　2、各级施工、监理和工程质量监督管理部门，均按照国务院《建设工程质量管理条例》规定，对工程各方主体责任和义务实行管理和监督。要求建设单位工程开工前提供施工图审查（抗震审查）意见及设计单位复审通过的图纸及资料，进行验证。开工后，对在建工程按抗震设计进行抗震施工质量监督，使抗震设防审查意见在工程施工中得到落实。工程监理监督中把抗震构造措施的落实作为考核监理的重要内容之一，督察施工和监理单位各负其责，把好抗震设防质量关。

　　3、抗震设防质量管理中积极创造条件，优化服务，改善投资软环境。各级建设行政主管部门认真贯彻省委、省政府提出的关于加强机关作风建设、行风建设、创最佳办事环境的指示精神，在优化服务上采取了一些新措施。如南通、苏州和盐城等市，缩短抗震设计政策性和技术性审查时限，建立了重点项目快捷通道，让业主预知抗震设防审查的办事程序；建立承诺守信回访制度，增加办事透明度；各市还建立了抗震设防审查工作职责公示制度，明示工作内容、审查时限和收费标准、审批结果等。

　　（四）继续搞好抗震加固，增强了原有工程抗震防灾能力

　　自1976年唐山地震和1979年江苏溧阳地震以来，我们一直把抗震加固工作作为抗震防灾工作的重要内容，坚持常抓不懈。自20世纪80年代以来，省财政每年仍补助抗震加固经费250万元，每年加固约10万平方米。到目前为止，全省已加固各类建筑近1300万平方米，约占全省需要加固面积的三分之一，投入资金3亿元，其中国家和省财政补助1.4亿元左右。《防震减灾法》和《江苏省防震减灾条例》颁发后，进一步明确了抗震加固范围和有关部门职责。为更好地了解全省抗震加固经费使用和加固工程质量情况，我厅于2003年6、7月份，组织检查组分别对13个省辖市和13个县级市（县城）的抗震加固工作情况进行了抽查和调研。共抽查31项工程，计38500平方米。检查工作结束后，向省政府作了专题报告，向省财政厅和有关市县通报了抽查和调研情况。随着城市现代化建设和旧城改造工作的进展，原有不符合抗震要求的工程，不断得到拆除和规划改造。但是，据不完全统计，全省属于法定范围内需要加固的重大工程、易发生严重次生灾害及有纪念意义的建筑物现存约300万平方米，抗震加固任务还十分艰巨。

　　在加强对原有工程抗震加固管理的同时，加强了对加层改造工程的抗震安全管理。根据《江苏省建筑加层改造抗震防灾管理规定》的要求，2002-2004年建设厅组织审查加层改造建筑工程74项，计36万平方米，提高了现有工程抗震能力，延长了这些建筑的使用期。

　　（五）积极推进村镇抗震防灾工作，提高了农房抗震能力

　　建设部1999年在我省召开村镇建设抗震工作现场会议以后，全省认真贯彻建设部《关于加强村镇建设抗震防灾工作的通知》和《江苏省农村抗震防灾工作暂行规定》（第30号省长令·1992），各市根据村镇建设发展要求及时调整工作思路。一是把农村抗震防灾与村镇规划、建设和管理有机结合起来。为把抗震管理措施落到实处，抗震与村镇建设部门密切配合，把抗震防灾规划技术要点纳入村镇总体规划一并实施，把是否持证进行农房抗震设计和施工，作为村镇建设审批的重要内容，取得了成效。其次是积极推进村镇住宅抗震示范小区试点，以点带面，逐步推广。近几年来，我省已开展了农房抗震示范小区（示范村）12个，面积达3万平方米以上。三是引导农民建房采用具有抗震构造措施的地方标准图集，为农民建造符合抗震要求的房屋提供方便。针对苏中、苏南地区空斗墙较普遍的特点，省政府、省建委多次发文，明确规定农民新建二层和二层以上房屋不得再砌筑空斗墙和毛石砌体。有的市在试点的基础上对村镇建设助理员进行培训，加强技术指导。目前，农村建造空斗墙房屋的越来越少，采取抗震构造措施的房屋越来越多。

　　（六）开展了抗震科研、新技术试点和技术培训

　　为适应工程抗震实践和建筑市场需要，有针对性地开展了建筑抗震科研和抗震新技术试点工作，取得一定成效。近几年来，先后组织有关院校和科研单位开展了《钢筋砼柱增层改造连接节点抗震性能研究》、《底部大空间砖混房屋建筑和结构优化设计研究》、《重大文物和纪念性建筑的抗震加固新技术研究》、《竖向TMD与水平隔震的复合体系研究》及《高烈度区隔震与减震技术的研究与应用》等。通过抗震科研及其成果的应用，解决了我省工程抗震实践的一些难题，提高了抗震安全性。

　　南京、徐州、南通、宿迁等市有计划地开展了建筑基础隔震、减震等抗震新技术试点与推广应用，已完成试点和推广应用工程26项，建筑面积达30万平方米。建设单位普遍反应，采用抗震新技术，不仅增加了建筑容积率和安全储备，而且节省了原材料，降低了工程造价。特别是高烈度区，采用隔震、减震新技术，取得了较好的社会效益和经济效益。

　　为配合新抗震设计规范的颁布实施，使设计人员尽快熟悉、正确掌握新规范，省市建设行政主管部门从实际情况出发，以实用为主，举办不同类型的培训班、研讨班和宣讲班，分期分批对勘察、建筑、结构、设计人员和抗震业务管理干部进行技术培训，邀请省内外著名的工程抗震专家、学者传授抗震科学知识和抗震设计新经验，参加学习的人数约3000人次，为顺利贯彻实施新地震烈度区划图和新抗震设计规范作了技术和人才准备。

　　（七）利用多种形式，开展抗震防灾知识宣传，增强全民抗震防灾意识

　　为更好宣传普及抗震防灾知识，利用现代化传媒技术，与建设厅信息中心密切配合，在江苏建设信息网开设“抗震防灾”专题，主要内容包括：工作动态、法规文件、抗震规划、抗震设防、抗震加固、加层改造、农村抗震、抗震知识、工程震害等内容。“抗震防灾”专题的开设，扩大了抗震防灾知识的宣传面，有利于在更广范围宣传普及抗震防灾知识。

　　二、存在的主要问题

　　（一）2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》颁布施行，我省“抗震设计审查”作为行政许可事项由抗震办具体执行，从目前抗震办机构设置情形看，从符合行政许可主体要求出发，我省部分抗震机构的性质与《行政许可法》要求有冲突，理顺我省抗震管理机构性质，以便更好地贯彻实施《行政许可法》在这方面还有许多工作要做。

　　（二）市政工程抗震设防审查工作因缺少审查技术要点和市政审查专家，目前尚未开展这项工作。

　　（三）抗震加固经费异常短缺，补助资金严重不足。在1978-1993年，国家每年补助江苏省抗震加固专项资金80-800万元不等，省财政每年配套补助200万元（1996年后，省财政每年增加50万元）。但是，1994年国家和地方财政实行分灶吃饭，停止了对江苏的补助，全省抗震加固工作只能依靠省财政每年250万元补助经费维持，分配至每个市只有10多万元，每个项目补助2-5万元，杯水车薪。据2000年调查摸底资料显示，仍有约300万平方米法定范围内的建、构筑物急需进行抗震加固，抗震加固资金紧缺，是制约抗震加固进程的关键因素。

　　三、关于今后工作的打算

　　（一）2004年全国防震减灾工作会议召开，之后国务院印发了《国务院关于加强防震减灾工作地通知》[国发（2004）25号]文件，江苏省人民政府印发了《省政府关于加强防震减灾工作地通知》[苏政发（2005）20号]文件，充分肯定了建设系统抗震设防工作的一系列成绩、经验和做法，为我们今后进一步深化抗震防灾管理鼓舞了士气、奠定了基础、鼓足了信心。我省抗震战线要以此为契机，乘势而上、抢抓机遇、努力开创工作新局面。

　　（二）自《行政许可法》实施以来，许多城市在行政许可管理方式上普遍实行了窗口式管理，以方便行政相对人的工作方式，抗震设防审查作为有充分法律依据的行政许可事项，在行政许可的申请受理、依法审查的内容、许可的决定等方面，还需要进一步在工作程序上加以规范，认真加以总结、推广。

　　（三）在今后的工作中，力争把抗震设防管理工作从结构方案阶段和初步设计阶段就能予以落实，以此减少或避免施工图阶段抗震设防管理的相对滞后所引发的矛盾。抗震工作要进一步明确法律地位，理清与施工图审查、地震工作部门的工作关系和衔接关系，以免发生权责不清，相互争权，推诿、扯皮现象，造成不良的社会影响。

　　（四）下一步的工作重点，强化法律法规的宣传、加大执法力度、狠抓工作的落实，扩大抗震设防管理的覆盖面，广大的乡镇地区、农房建设应是抗震设防工作予以特别关注的工作内容，全省抗震设防应从组织建设、技术指导、标准要求、程序规范上向乡镇延伸，把农村建设的抗震设防切实开展起来。


　　（五）要切实加强对抗震加固工作的领导，保证原有抗震加固经费渠道，研究开辟新渠道，按国务院文件要求，启动2010年前地震重点监视防御区县级以上城市建筑物抗震性能普查工作，加快抗震加固步伐。



推进依法治理与维护法律权威
　
肖来青

依法治理是党委、政府和行政执法部门管理国家事务的基本形式，它要求各级党委、政府和行政执法机关在行使国家管理职能时，做到有法可依，有法必依，违法必究，执法必严，执法必公。但是，当前依法治理工作面临的问题仍然十分突出，有法不依，执法不严，以权代法，以权压法的现象在一些地方仍然较为严重。本文以为，要突破当前依法治理工作面临的困境，必须在维护法律权威上下功夫。
（一）树立法律至上的法治观念
依法治理，法律处在具决定意义的中心地位。要促进全社会形成法律至上的法治观念，就必须对影响法治观念形成的相关因素进行积极的改造和重塑。其一，是培养人们的守法意识。日本法学家川岛武宜认为，守法精神的形成关键在人要有守法的愿望和动机，而这种愿望和动机又缘于人们对法的信仰，他说，“说这种动机基础是人格因素的一个部分，绝不等于说他是天生就有的。它不过是通过灌输（社会学家所谓的社会化）被固定在个性之中的东西，因此，它如果没有灌输这种社会性的相互作用过程便得不到产生，而且这种灌输如果没有社会的人们期待和要求，这种动机基础的价值观也不可能得到实现。它如果在社会中得不到某种程度的普及，近代法就不能在现实中形成社会秩序并维持社会秩序”。[1]柏拉图在这个问题上也有相同的见解，他说：“以法治国，就是要求包括统治者在内的所有人都绝对地服从法律权威”。他认为以法治国不仅要有法可依，而且更要做到人人自觉守法。可见，普遍的守法观念不仅是实现法治的前提条件，也是实现依法治理的起码要求。其二，正确的法律教育至关重要。知法是守法的前提，守法精神是通过教育和灌输形成的。但仅有法律的普及教育是远远不够的，关键要通过正确的法律教育树立起正确的权利义务观念，这种守法的精神才能真正确立。因为，权利意识与法治观念的形成是密切联系的，权利是法的内核，没有对权利的要求，就产生不了对法的需求和渴望。权利意识的增强可以导致法治观念的生长，反之，法治观念的增长，也必将推动人们权利意识的扩张。因此，普法工作的关键不能囿于让人们知法，更重要地是在于培养人们正确的权利义务观念，并用这种观念规范和制约各级党委政府的行政执法行为，促其依法办事。唯有如此，普法工作对培养法律至上的精神才是有效的。否则，再大的普法投入也将徒劳。在我国，为了让人们知法懂法，先后进行了一五、二五、三五普法工作，目前的四五普法又已启动，但为什么经过了这么多年的普法后，违法行政的现象仍然那么普遍呢？原因就在于此。推进依法治理工作，并非对现有法律的简单宣传，而应是对人们守法精神和法治文化的一种塑造过程。换言之，就是要致力于人们守法观念的形成和对法律的信仰，这也是普法的应有之义。其三，要严格依法办事。法律要真正深入人心，最关键的问题是要使法律成为人们的期待。这就必须使法律真正成为规范人们权利义务的有力工具。即当人们的权利受到损害时，法律能够及时进行补救。因为这种补救功能的实现，必须以严格依法办事、公正执法为前提。公民对法律的信赖一方面决定于法律本身是否能够反映和实现公民的利益要求，另一方面又决定于国家、政府执行和遵守法律的情况。只有国家和政府对法律本身的尊重、服从与遵守，才能导致公民对法律的信仰，否则将会摧毁公民对法律的信念，甚至走向反面。从这个意义上说，政府守法程度直接关系法律至上观念的成败。因为完全缺乏对法律的经验，人们尚可以相信法律的价值及其作用，保留对法律的企盼；若是一种恶劣的‘政府都不守法’的法律经验，将会从根本上摧毁关于法律的信念，使人们丧失对法律的信心。法律不能维护人们的合法权利，那么，人们对法律的信念和期待就会消失。因此，要培养法律至上的观念，最关键是党委政府和行政执法部门要严格依法办事。伯尔曼指出，“法律必须被信仰，否则，它将形同虚设”。试想，在一个法律只是要求人们尽义务，却没有对人们的权利予以有力维护的社会里，人们又怎能形成对法律的信赖呢？川岛武宜认为，“法秩序没有主体者积极自觉的遵守法、维护法的话，法秩序是得不到维持的。如果没有守法精神，而仅靠权力，是不能得以维持的。”只有法律在社会中得到普遍的遵崇，守法意识才会根深蒂固。这种守法意识不仅是针对民众的，更是针对作为执法主体的广大行政执法部门，尤其是领导者。只有这样，法律至上的法治观念才会形成，并反过来促进依法治理工作向深入发展。
（二）对法律运作质量进行有效监督
在我国，根据我国的政治制度，目前已建立了一整套法律监督机制。从国家监督机关来看，有国家权力机关的监督、国家行政机关的监督、检察机关的监督、审判机关的监督；从社会监督来看，有中国共产党的监督，有政协、民主党派和社会团体的监督，有人民群众的监督，有法律职业的监督和新闻舆论的监督，监督体系不可谓不完善。但由于这种监督机制可操作性较差，其发挥的作用相当有限。仅以国家权力机关人大的监督为例，其监督方式主要有：听取和审议工作报告并作出相应的决议；审查“一府两院”依法呈送的规范性文件和非规范性法律文件，并作出相应决议；质询；组织特定问题的调查委员会；受理申诉、控告和检举，并进行处理；开展执法检查；视察；督促办理人民代表和委员提出的建议、批评和意见；审议撤销职务案；专题监督等。这些监督方式由于监督内容大多集中在重大的原则性问题上，对涉及广大群众切身利益的监督往往难以顾及，且缺乏相关的具可操作性的监督方式和监督内容，以至在许多时候这种监督已流于形式。而恰恰是这种被忽视的权利构成了民众“法治信心”的基石。对民众权利的忽视，无疑对守法精神的形成将是至命的。由此可见，完善我国的法律运作监督机制，不仅仅是维护法律权威的一个重要体现，更是推进依法治理工作的一个重要手段。从形式上说，我国的法律监督体系是比较完善的。问题出在监督难以落到实处，即监督乏力上。要解决这一问题，必须走监督功能法制化的道路。即对国家权力机关、行政机关、人民群众、新闻舆论等监督主体实施监督的范围、监督的方式、监督的内容、监督的职责义务等方面通过国家立法的形式，使之具体化、制度化，以增强监督实施的可操作性，使这些监督职能从抽象的一般性规定中走出来，变成实实在在的法律规定的权利义务。同时，应成立法律运作监督受理的专门机关。当前，我国已制定了很多的法律法规，但在行政执法上有法不依的现象却很突出，究其根本原因，就是许多法律法规并没有具体的部门去组织实施，没有法律运作状况的相应监督部门，使现实生活中出现了许多“闲置的法律”现象。一些权威人士指出，我国在快速推进立法的背后却存在着对法律不重视、执法不力的隐患。据有关部门调查，我国有法不依的现象相当普遍，许多地方得到认真执行的法律只占一小部分，法律无人执行或执法难的问题突出，目前有近三成到四成的案件执行不下去。人们对法律熟视无睹。事实证明，法律监督主体的多元化并不等于监督机制的完善，关键在于对这些监督提出的问题是否有一个受理查办的专门机关。我国法律监督机制的问题正是出在对社会各界发现、提出问题的查办落实难以到位上。因为，这种传统的监督方式并不是把暴露出来的问题交给另一个独立于问题之外的第三个部门去查处，而是监督部门提出问题后，又把问题的查纠责任交给出问题的相关职能部门，这样就往往造成相关职能部门为了维护部门利益和声誉，对查摆出来的问题避重就轻，甚至人为阻挠，以至暴露出来的问题久拖不决或不了了之。如此反复，监督主体不仅丧失了监督的兴趣，就连被监督机关对这样的监督也很不以为然了，因为这样的监督并没有因为法律的规制而给他们带来任何压力。其结果，损害的是公众对法律秩序的信心。这就是当前相当一部分公民不愿意通过法律手段解决问题而采取群体上访、群体闹事、堵塞交通、冲击党政首脑机关的深层原因。要改变这种直接危害社会政治稳定的被动局面，就必须解决当前一些地方有法不依、一些领域无人执法的问题。在强化原有的法律监督渠道的同时，国家应通过法律监督受理的专门机关，专门负责对所有法律运作情况进行监督，建立对行政执法部门执法违法从受理到查处全程查办的工作机制，以彻底解决当前出现的“闲置的法律”现象，使法律真正发挥其规范社会的作用。此外，还应建立一套快捷灵敏的违法纠错机制。依法治理的主体是国家行政执法机关。依法治理能否有效推行关键在行政执法机关。换言之，当前有法不依、执法不严、执法不公、不依法办事的就是某些国家行政执法机关，推进依法治理的最大障碍和阻力就是来自于某些国家行政执法机关。因此，要改变当前依法治理工作的被动局面，还必须从治理国家行政执法机关入手，建立起责、权、利明晰的快捷灵敏的违法纠错机制。对国家行政执法机关执法枉法、不依法办事、违法决策造成的一切社会后果，要通过法律机制予以及时查纠。把执法主体违法行为的查处纳入法律范畴，以国家立法的形式予以明确，而不仅仅是以当前的行政处罚或党内处分的形式来解决党委政府部门及其公职人员在行政执法过程中的违法问题。对因政府行政决策失误、执法犯法造成群众利益受损的，应通过立法予以追偿，由独立于行政执法机关之外的法律监督机关负责查办，并将这种追偿责任落实到行政执法机关的相应责任人身上，对相关责任人进行相应处罚，以警示一切违法行为，树立群众对法律的信心。如此，才能形成社会公众对法律权威的普遍遵崇，使守法的意识深入人心。目前，由于没有相应的法律作保障，对党委政府决策失误和行政执法违法或偏差造成的群众权利损害往往得不到追偿，不仅损害了党委政府的形象，也极大挫伤了群众对法律的信赖，还可能导致党委政府和行政执法部门对权力的滥用。如当前一些地方政府越俎代庖，对本属企业的行为却以政府的名义搞硬性的“拉郎配”，给群众造成损失后却百般推卸责任，在群众中造成了极坏影响。近年来不断发生的假种子案、强行规定农民种植烟草案等就是典型的例子。但由于目前尚没有关于政府行政行为失误和执法违法造成损害赔偿方面的立法，更没有相应的执法监督机关，因此造成损害的责任部门和责任人受到责罚的微乎其微。违法和失误既然不承担相应责任，执法犯法、随意决策甚至胡作非为就可能大行其道，如此反复，人们心中的法治信念便荡然无存了。因此，没有对违法责任的追究，要推进依法治理工作、促进依法治国的实现，是不可想象的。
（三）对权力秩序进行有效规约
潘恩曾说：“在专制政府中，国王便是法律，同样地，在自由国家中，法律便是国王”。无论从历史还是从现实世界各国的法治发展进程来看，法治国家的政治基础都离不开民主政体和国家权力配置。亚里斯多德认为，法律的性质与政体的性质是一致的，凡是专制政体的法律都不是良好的法律，而是恶法，只有共和政体，多数人的政治制定的法律，才是良法，才是法治的基础。这就是说，法治的基础从来就是与政治权力的制约是分不开的。没有对权力的规约，必然导致权力的滥用，依法治理就无从谈起，依法治国就是一句空话。孟德斯鸠认为，实行法治的根本所在就是要解决国家权力配置问题，在任何社会，权力必须受到约束。他强调法律在政治社会中的权威性和法律对权力的制约性。他说，对公民自由和安全权利最严重的破坏来自权力的滥用，只有在权力不被滥用的地方，公民才有安全的自由。“但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。博登海默说：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑”。为防止权力的滥用，孟德斯鸠提出了以权力约束权力的主张。因此，要实现依法治理，就必须维护法律至上的权威，充分扩展法律调节社会的功能和作用，以法律规范制约权力，使权力在法律规定的范围内活动，这样，依法治理工作才具有法律保障。在西方国家，为达到权力制约目的，一些学者提出了分权的主张，并在资本主义国家中得到了很好的验证。当然，我们不能照搬西方的做法，但依法对权力进行规制是完全可行的。首先，应强化规制政府行为的立法。要使政府依法办事，促成全社会法律至上的法治观念的形成，就必须做到有法可依。目前，我国的法律制度建设已取得了重大成就，特别是立法工作成效显著。但是，我们也应该看到我国的立法工作与实际要求还很不适应。特别是对规范政府管理行为的立法还远远不能适应形势的发展需要。“突出表现在反映公民基本权利和体现权力制约机制的宪法、民法不发达，甚至落后，而以禁止性规范为主要内容的刑法体系却非常健全”。[2]党委政府对管理社会事务、进行宏观决策、服务社会生活等方面的规范还是沿袭原来计划经济时期的做法，使一些地方党委政府在行政决策和管理社会事务过程中具有很大的随意性，与社会主义市场经济的发展极不协调。要推进依法治理工作，必须将党委政府管理社会的职能纳入立法的范围，用法律规范党委政府行政执法的行为，使党委政府行政决策做到有法可依，避免因人员素质的差异而出现朝令夕改或一时狂热的随意性决策。其次，要依法决策、依法行政。全国人大应把党委政府行政决策、行政管理的行为纳入法制轨道，用法律予以规范，并建立法律对权力的有效制约机制，避免党委政府在行政决策和执法工作中的随意性，使权力运作严密控制在法律规范的范围内。其三，民主管理要走向法制化。邓小平同志指出，“我们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”，又说，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度与法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”一针见血地指出了用法律手段保障民主制度、规制权力运作的重要性。权力滥用的最大表现是权力过于集中。要解决这一问题，必须把民主管理纳入法制轨道，通过国家立法对民主管理的方式方法用法律的形式加以固定，以解决好一些地方对民主管理在行政决策中可有可无的问题。
（四）合理分配维权成本
依法治理工作作为法治文化的重要体现，它必须遵循文化发展的一般规律。而任何文化的发展进步，都必然存在相应的成本支付，依法治理工作也不例外。这种成本支付最集中的表现是对权利义务的法律规范。即当权利受损时，对损害的追偿往往要借助法律的力量。问题是由于当前诉讼成本的过于高昂，作为权利受害人的一般公民，如果诉讼成本远远高于应维护的权利，那么，当事人往往选择低成本的道路。如上访、私了或走极端，结果给社会造成更大的危害。因此，要促使人们对法律的信仰，首先必须解决好法律运作过程中的成本支付问题，对法律运作的成本进行重新分配，建立维权与成本支付相统一的国家诉讼制度。由于当前我国法制尚不健全，执法过程中的执法犯法、枉法裁判、以权代法和执法队伍素质差等问题仍然较突出，法律运作过程中产生的成本支付问题显得更引人注目。是否运用或规避法律，一定程度上决定了民众的成本支付能力。要防止人们对法律的规避，只有通过国家立法，把行政执法和司法实践过程中引发的诉讼成本支付纳入国家法律运作成本范围，由国家建立的专项支付资金统一解决，才能消除因一些当事人难以支付相应成本而无力进行权利请求和执法机关因利益驱动引发的司法不公问题，彻底杜绝当前出现的“赢了官司输了钱”的不正常现象。本文以为，在当前法治主体素质尚还较差、守法精神尚未全面形成的情况下，国家应承担起这种成本投入的义务，把法律运作成本计入国家成本范围，建立起由国家支付为主、个体支付为辅的法律运作支付体系。即国家行政机关或司法机关对诉讼过程中发生的一切费用在诉讼前应先由国家支付，待诉讼结束后，再将相关费用转移给相关违法责任人，由责任人承担诉讼发生的所有费用和其行为产生的法律后果，并将当事人在诉讼过程中有无发生当事人与执法主体的钱权交易作为案件违法的一个构成要件加以限制，以此来规制执法主体在执法过程中可能出现的利益驱动问题，以保障任何法律规范主体充分行使参与诉讼的权利，使依法办事、公正司法成为可能。同时，国家还应用这笔资金支付因国家机关行政执法违法给群众造成损害的赔偿，使群众利益不因法律运作面临的困难而受损，以增强广大群众对法治的信心。当然，群众这种“无障碍参与诉讼”的权利是相对的，它必须以当事人依法维护自身权利为前提。而对无理纠缠则应视为对法律秩序的干扰和破坏，应予以严肃追究和惩处。
综上所述，推进依法治理工作，是一项复杂的系统工程，既要做到有法可依、有法必依，又要使广大群众知法懂法，形成法律至上的法治观念；既要依法行政、依法决策，又要规制权力的滥用，维护法律的权威。唯其如此，才能在全社会树立起对法治的信心，促使依法治理工作真正融入法治文化的轨道。

（作者系中共怀化市委政法委副书记）

(原载2003.12.25)