国家食品药品监督管理局


关于印发《实施处方药与非处方药分类管理2004—2005年工作规划》的通知

国食药监安[2004]262号


各省、自治区、直辖市食品药品监督管理局（药品监督管理局）：

　　根据中共中央、国务院《关于卫生改革与发展的决定》和《中华人民共和国药品管理法》，为进一步保障人民群众用药安全有效，经研究，我局制定了《实施处方药与非处方药分类管理2004—2005年工作规划》（以下简称《规划》）印发给你们，并提出以下要求：

　　一、各省、自治区、直辖市药品监督管理部门要按照《规划》指导思想、阶段性目标和基本原则的要求，结合当地社会和经济发展的实际情况，制定本地区药品分类管理工作实施步骤和方案。

　　二、各省、自治区、直辖市药品监督管理部门要在2004年12月1日前将本地区药品分类管理工作实施方案报送我局。并按照积极稳妥、逐步推进的方针，加强对当地药品分类管理工作的指导，确保药品分类管理规划目标的落实。

　　三、各级药品监督管理部门要加强对药品分类管理工作的组织领导，落实目标责任，加强监督检查，保证人民群众用药安全有效。


　　附件：实施处方药与非处方药分类管理2004—2005年工作规划


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家食品药品监督管理局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○四年六月十一日


附件：

　　　　　　　　　　　　　实施处方药与非处方药分类管理
　　　　　　　　　　　　　　　2004—2005年工作规划

　　2004-2005年是我国经济和社会进入全面发展的重要时期，按照2004年全国食品药品监督管理工作会议确定的药品分类管理的总体目标，为完善药品监督管理体系，保障人民群众用药安全有效，促进我国医药卫生事业健康发展，特制定本规划：

　　一、我国药品分类管理现状和存在的问题
　　药品是用于预防、诊断、治疗人类疾病的特殊商品，将药品分别按处方药和非处方药建立相应法规和管理规定并实施监督管理，是药品监督管理的一项重要内容，也是国际普遍采用的药品管理模式，目前全世界已有100多个国家和地区对药品实行了分类管理。

　　（一）实施药品分类管理，是保证公众用药安全有效的基本要求
　　在我国药品不良反应监测中心2003年收到3万多份药品不良反应病例报告中，处方药不良反应占了97.4%，处方药的不良反应发生率和严重程度都远远高于非处方药。在实施药品分类管理以前，我国上市的药品中，除毒、麻、精、放和戒毒药品实行特殊管理外，其他药品在社会零售药店基本处于自由销售状态，对药品在大众媒体的宣传也没有明确的限制。一方面，由于对处方药的管理不严格，导致消费者在没有足够的专业知识情况下，自我购买、不合理使用处方药，给群众的身体健康和生命安全造成极大威胁；另一方面，由于对非处方药的管理不够规范，多数药品包装、标签、说明书的内容，以及流通、使用的管理都是针对医药专业人员设定的，既不方便公众使用，也容易导致消费者误用。全面推进药品分类管理，对保障人民群众用药安全有效，促进医药卫生事业健康发展都具有极其重要的作用。

　　（二）经过努力我国已初步建立起处方药与非处方药分类管理的制度和工作体系
　　国家药品监督管理局成立以后，将药品分类管理作为药品监督管理体系中重要的药物政策积极推进。经过多年努力，在政府各部门的积极配合、社会各界的大力支持下，初步建立起符合我国社会和经济发展实际的药品分类管理制度和模式。

　　1．发布了《处方药与非处方药分类管理办法（试行）》，公布了《非处方药专有标识及管理规定（暂行）》，制定了《处方药与非处方药流通管理暂行规定》，并制定了与之相适应的药品监督管理法规规定，初步建立起药品分类管理的法规体系。

　　2．进行了非处方药的遴选，先后公布了六批4326个非处方药品种，初步对上市药品进行了处方药与非处方药的分类。并进行了非处方药说明书的修订和规范，建立了非处方药的审核登记制度，公布了非处方药专有标识，规范了非处方药的监管。

　　3．在市场流通领域推行了药品分类管理。目前销售处方药的地市以上城市零售连锁企业和大中型零售企业已基本达到分类管理要求，规范了零售药店药品经营。

　　4．逐步加大对处方药的监管力度。规定2001年10月1日起零售药店所有注射剂必须凭医师处方才能销售，要求自2004年7月1日起未列入非处方药目录的抗菌药物凭医师处方销售。

　　5．加强了处方药广告的监管。规定自2002年11月30日起，一律不得在大众媒介发布处方药广告。

　　6．加强了执业药师资格制度建设，到2003年底执业药师人数已达近10万人。在一定期限内实施了从业药师资格认定工作，目前全国已有从业药师近10万人，一定程度上缓解了药品零售企业执业药师数量不足的矛盾。

　　7．大力开展了宣传培训，群众对药品分类管理工作的认识和理解得到提高，为实施药品分类管理营造了良好的社会环境。

　　（三）药品分类管理实施当中存在的主要问题
　　1．法规力度不够，协调相关部门开展工作存在较大困难
　　实施药品分类管理制度是一项涉及药品监督管理、医疗卫生体制、医疗保险制度、广告管理、价格管理等改革的系统工程，涉及到多个部门的工作和职能，目前很多方面的政策与药品分类管理制度尚不完全配套。现有药品分类管理法规在协调相关部门开展工作，以及与相关政策衔接、配套方面存在较大的困难。

　　2．对处方药的监管尚未到位，群众用药安全存在隐患
　　药品分类管理的核心在于加强处方药的管理，处方药是否凭医师处方销售是衡量药品分类管理制度实施成功与否的主要标志。由于目前在流通领域对处方药实行双轨制管理，仅要求少数处方药必须凭处方销售，群众用药安全存在较大隐患。

　　3．处方的管理尚不规范，影响药品分类管理开展
　　一方面是处方的真实性、开方者的资格无法准确判别，处方的项目、内容要求不尽一致；另一方面是医疗机构的处方很少能够流向药店，零售药店收到的处方数量少之又少，没有稳定的处方来源，影响了药品分类管理深入开展。

　　4．执业药师的数量不足、分布不合理，影响药品分类管理质量
　　我国执业药师人数虽有大幅增加，但整体数量依然较少，且大部分不在药品零售企业第一线服务，执业药师尚未真正承担起用药咨询、用药指导的作用，在一定程度上影响药品分类管理工作的质量和实施。

　　5．人民群众对药品分类管理的认识和理解尚不够充分，影响药品分类管理深入开展在我国，群众自我药疗历史悠久、观念根深蒂固，许多消费者对于只有凭医生处方才能购买处方药难以理解，认为给自己增加了麻烦，而不是保障了用药安全，群众对药品分类管理的认识水平有待进一步提高。

　　二、药品分类管理工作的指导思想、阶段性目标和基本原则
　　全面实施药品分类管理是社会进步、经济发展的标志和保障，是衡量国家药品监管水平的主要标准之一，也是保障人民健康用药安全合理的最基本要求。随着我国社会经济的发展，人民生活水平的逐步提高，对药品安全有效、方便合理用药的要求也不断提高，也对药品监督管理提出了新的要求。全面推进药品分类管理将对促进医疗卫生改革、完善药品监督管理、保障人民用药安全有效具有重要意义。我局根据我国药品管理的状况和社会发展的需要，决定加快药品分类管理推进速度。

　　指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照党中央、国务院对药品监督管理工作的总体要求，以保障公众用药安全、有效为目的，积极配合国务院医药卫生三项制度改革，根据我国国情，完善药品监督管理法规，建立科学合理、切实可行的药品分类管理制度和监管体系，做好宣传、普及、培训、指导工作，依法加大监督执法力度，严格处方药的监管，规范非处方药的管理，加快我国药品分类管理推进步伐，提高我国药品监督管理水平，切实保障人民群众用药安全有效。

　　阶段性目标：2005年12月31日前，基本实现处方药凭医师处方购买，在执业药师或从业药师、药师指导下销售和使用。

　　基本原则：积极推进、协调发展、逐步完善。

　　三、2004-2005年药品分类管理工作安排
　　（一）加快药品分类管理立法步伐，完善药品监督管理配套法规
　　为依法推进药品分类管理，我局已经将《处方药与非处方药分类管理条例》列入立法计划，我们将在对我国社会以及药品管理状况和药品分类管理法规的执行情况进行充分调研基础上，充分征求各方面意见，组织起草《条例》草案，争取2005年列入国务院立法计划，积极推进药品分类管理工作向前发展。

　　同时，我局将以推进实施药品分类管理为重点，制定配套管理规定，建立健全药品监督管理的法规体系。包括发布《执业药师法》，修订《药品流通监督管理办法》、《药品说明书和包装标签管理规定》，制定《处方药与非处方药转换评价管理办法》、《国家药品标准管理办法》等部门规章。我们也将积极协调国务院有关部门尽快出台或修订与药品分类管理相关的政策和法规。

　　（二）加大处方药凭医师处方销售的推进速度
　　在目前我国药品分类管理法规已初步建立、处方药的广告管理已大大加强、群众对分类管理有了一定认识、遴选的非处方药已基本能满足群众合理的自我药疗需求的基础上，我们要加大零售药店处方药凭医师处方销售的推进步伐，分批公布必须凭医师处方销售的处方药的品种，加大对处方药的监管力度。

　　（三）积极推进零售药店的分类管理，促进零售企业达到药品分类管理要求
　　各级药品监督管理部门要按照流通领域药品分类管理工作要求，将药品分类管理工作落实情况与药品零售企业GSP认证和《药品经营许可证》发证工作结合起来，对零售药店分类进行管理：

　　第一类：2005年底之前，经原发证部门审查，符合药品分类管理要求的零售药店，可以继续销售处方药与非处方药，发给处方药定点销售标志。

　　第二类：2006年1月1日后，达不到药品分类管理要求的零售药店，只能销售甲类非处方药和乙类非处方药，或只能销售乙类非处方药。由原发证部门按规定核减企业《药品经营许可证》中的经营范围。

　　（四）依法加大对流通领域实施药品分类管理的查处力度
　　各级药品监督管理部门要严格按照《处方药和非处方药分类管理办法》和《处方药与非处方药流通管理暂行规定》中有关药品分类摆放的要求，对零售药店的执行情况进行检查；要按照有关规定监督检查零售药店驻店执业药师或从业药师配备的情况和在岗情况，检查用药咨询、指导情况和处方审核签字制度的落实情况；对已经明确必须凭医生处方销售的药品，要定期检查零售药店是否执行凭处方销售，对未按要求凭处方销售的，要按照有关规定予以处理；要按照《非处方药专有标识管理规定》要求，检查药品零售企业店内专有标识的规范情况，以及生产企业所生产的非处方药的包装、标签及说明书的印制是否符合有关规定；各省、自治区、直辖市药品监督管理部门要及时了解和掌握工作实施进程中出现的新问题和新情况，调整工作步骤和方法，督促所辖地区按照要求推进药品分类管理工作。

　　（五）开展处方药与非处方药转换和非处方药注册工作
　　2004年开始，我局将按照《药品注册管理办法》的规定，制定《非处方药注册审批的补充规定》，开始非处方药注册审批工作。同时开展处方药与非处方药的转换评价工作，对非处方药目录实行动态管理。

　　（六）加强执业药师资格制度建设，促进药品分类管理工作的开展
　　我们要按照国家执业药师资格制度“十五”工作规划确定的总体目标，加强执业药师的培训，加强执业药师对用药的指导，进踊步保障人民群众的用药安全、有效、经济；要根据我国高等药学教育的发展现状和培养目标，参考国外药剂师业务标准，把药品分类管理知识纳入执业药师继续教育中，指导高等药学院校加强执业药师继续教育和培训，不断提高执业药师队伍素质，适应药品分类管理工作的需要；要根据从业药师政策执行情况，研究制定从业药师政策衔接方面的规定，采取相关措施，继续发挥这些药学技术人员的作用。

　　（七）加大宣传力度，促进药品分类管理的实施
　　各地要动员各方面力量，采取各种形式，深入广泛地开展面向社会各界的宣传普及活动，使社会各界充分认识到不合理用药、滥用药物给自身健康带来的危害的严重性，认识到药品分类管理在药品监督管理工作、在保证人民群众健康、在保障用药安全有效中的地位和重要作用，都能关心、理解药品分类管理，支持相关工作的开展。

　　（八）积极协调相关部门，促进药品分类管理工作的开展
　　我局将积极协调卫生主管部门尽快修订并出台有关处方管理的相关规定，进一步统一处方的格式、内容，并规范处方的管理。协调医疗保险部门加快医疗保险定点药店的确定工作，方便药品费用的给付及结算。

　　（九）根据各地农村实际情况，稳步推进农村药品分类管理工作
　　由于经济发展滞后、药学技术人员匮乏、从业人员素质低等原因，目前农村药店的药品分类管理进展较为缓慢，农村已成为全面落实药品分类管理制度的重点和难点。各省（区、市）药品监督管理部门要结合农村药品“两网”建设和“新型农村合作医疗试点工作”，积极稳妥地推进农村药品分类管理工作。各地可根据农村实际，制定农村药店处方药经营目录，对农村药店经营“目录”范围内的处方药，在一段时期内实行更方便群众用药的政策。各地要结合农村实际，在保证药品经营质量的前提下，制定农村药店达到药品分类管理要求的条件和工作进度要求，确保药品分类管理制度在农村的全面贯彻落实。






检察机关领导体制改革论纲

卢均晓*


【内容提要】当前检察机关实行双重领导体制，是拨乱反正后计划经济时代的产物，随着社会主义市场经济的发展，利益分配逐渐市场化、区域化、多元化，双重领导体制引发了检察权地方化、行政化、宽泛化等弊端，不能适应检察机关维护国家法制统一的职能需要，影响了社会公平正义的实现。解决这一问题，必须在我国现有的宪政体制下，推行检察机关领导体制改革，加强检察机关上下级领导关系，逐步实现中国特色的检察一体化。
【关 键 词】检察 领导体制 双重领导 垂直领导 检察一体化

党的十六大报告明确提出：社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。 我国检察机关是国家的法律监督机关，担负着维护国家法律统一正确实施的神圣使命。当前检察机关实行双重领导体制，检察机关在独立行使检察权方面存在来自地方的制约因素，影响了全社会公平正义的实现。改革检察机关领导体制和工作机制，加强检察机关上下级领导关系，逐步实现中国特色检察一体化，无疑对全社会公平正义的实现具有举足轻重的意义。
一、检察机关现行领导体制概述
我国《宪法》第一百三十二条规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”第一百三十三条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”《人民检察院组织法》也有类似规定。 这些规定表明，我国检察机关实行双重领导体制，即：各级地方检察机关一方面要接受上级检察机关的领导，同时又要接受地方的领导。
目前，检察机关接受上级院的领导，主要体现在业务方面，其依据主要是《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》及其相关司法解释。而检察机关接受地方领导的问题，宪法和法律除规定地方检察机关要向同级人大负责外，并没有规定还要在哪些方面接受哪些机关的领导。基于对宪法关于“中国共产党是中国社会主义事业的领导核心”和 “人民检察院依照法律规定，独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”以及党章关于“地方各级党委领导本地区范围内的工作”的认识，在实际运作中，地方检察机关最主要的是接受地方党委的领导。主要表现在以下三个方面：一是地方检察机关党组作为各级地方党委向检察机关派出的组织机构，对检察机关进行领导，讨论和决定检察机关的重大问题。检察机关党组成员由地方党委指定，必须服从地方党委的领导。二是地方党委设立分管副书记、政法委，负责具体领导公、检、法、司、安等政法工作，对个案具有组织研究协调的职能。三是地方党委通过对检察机关党组成员和检察人员的任用、考核，听取检察机关有关工作汇报，协调编制、基建、经费、装备等重大问题，对检察机关实行全方位的领导。此外，地方检察机关在人员、经费等方面也离不开地方政府的支持。这就是当前检察机关“条块结合，以块为主”的双重领导体制。有人形象地将其称为“上级管指标，党委管纱帽，政府管钱包，人大管选票”。
二、检察机关现行领导体制的形成
新中国的建立推翻了中华民国的五权分立和六法体系，借鉴苏联模式构建起社会主义政治制度和法律体系，人民检察院应运而生。在不同的历史时期，检察机关主要采取了垂直领导和双重领导两种领导体制。
（一）建国初期的垂直领导体制。1949年10月，根据《中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府之下设置最高人民检察署。1949年12月中央人民政府主席批准的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》中规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。” 检察机关从建立之日即仿照苏联检察制度确立了垂直领导体制。
（二）为建立和完善地方检察署确立的双重领导体制。由于建国初期最高人民检察署一无所有，干部配备、资金投入、办公条件、工作经验等均需地方支持，垂直领导体系在当时不利于地方检察署的组建和完善。1951年《中央人民政府各级地方人民检察署组织通则》第六条规定：“（一）各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导。（二）各级地方人民检察署（包括最高人民检察署分署）为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会之领导……。”将检察机关领导体制改为上级检察机关与地方人民政府委员会双重领导。
（三）新中国第一部宪法确立的垂直领导体制。从1953年开始，我国进入有计划的经济建设时期。为适应计划经济的需要，中央加强了集中领导。1954年《宪法》规定：地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关（包括地方权力机关——笔者注）的干涉。最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
（四）无序领导与检察机关被砸烂。从1957年开始反“右”扩大化，检察机关行使法律监督职能被说成是专政矛头对内，实行垂直领导被歪曲为以法抗党。“文化大革命”开始后到1968年，全国检察机关大部分被砸烂。1968年12月，最高人民检察院被撤销。1975年《宪法》规定：“检察机关的职权由公安机关行使。” 检察制度被完全破坏。
（五）恢复重建后短暂的一重监督、一重领导体制。1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议决定重建人民检察院。由于极左路线没有在短时间内得到根本肃清，1978年《宪法》没有采用1954年《宪法》规定的垂直领导体制，而是规定：“最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。” 从而形成了地方领导、上级检察机关监督的体制，这一体制不符合检察工作的规律，很快被修正。
（六）现行双重领导体制。1979年3月《人民检察院组织法》规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。” 1982年《宪法》对现行双重领导体制予以了确认，并延续至今。 从某种意义上说，在计划经济时代，社会利益主要通过指令性和指导性计划来管理和调节，中央与地方、地方与地方利益具有高度统一性，采取垂直抑或双重领导体制对检察机关而言并没有太大的影响，甚至可以认为在社会资源匮乏的计划经济时代，双重领导体制减轻了中央财政负担，对检察机关的创建、重建和发展起到一定的积极作用。
三、检察机关现行领导体制的弊端
检察机关恢复重建26年来，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，各级地方政府在服从中央统一领导的前提下，也产生了一些自身的经济利益，成为一个特殊的利益主体。 利益分配逐渐市场化、区域化、多元化，双重领导体制产生的历史、政治和经济条件发生变化，弊端开始逐步显现。
（一）以地方为主的双重领导体制导致检察权地方化。在以地方为主的双重领导体制下，检察机关按行政区划设置，领导干部由地方选任，检察干警来源于当地，人员编制由地方确定，经费来源由地方供给，当地方利益与国家利益、与其他利益产生冲突的时候，难免会产生检察权地方化的问题，使国家设在地方的检察院变成了从属和听命于地方“政治工具”。例如，在查办职务犯罪中，许多地方形成了不成文“党内审批制度”，查办不同级别的领导，需要报请上级党委领导同意。再如，在许多地方公安局长任政法委书记或者副书记，这样政府公安部门负责人可对两院进行领导，“一府两院”成为地方政府领导两院。我国台湾地区学者对行政权干预检察权有过尖锐的批判：“盖被动之法院对于行政权之监督功能有限，唯有主动侦查的检察机关，才是对行政权之强大监督力量，一个习于不依法行政的政权，自会对检察权百般加以掌控，以防自己的不法事件成为侦查案件。”
（二）以地方为主的双重领导体制导致检察权行政化。以地方管理为主的双重领导体制，容易将检察机关混同于地方的党政部门，使检察权在行政管理的模式下运行。在人事管理上，虽然检察官法将检察官分为四等十二级，但检察官的选拔、任用、晋升、管理、待遇等并没有脱离行政管理模式。如果没有行政职务，便达不到相应的检察官等级；即使相同的检察官等级，如果职务不同，待遇也不同。行政级别不仅体现在待遇上，还体现为一种权利和荣耀，这样检察官就会把行政职务的晋升作为实现自己价值的重要指标。在业务管理中，检察机关不是按照检察规律而是仿照行政机关设置了上命下从的逐级审批制度。案件的处理决定都要由主办人、部门负责人、分管检察长，甚至检察长、检委会层层把关，检察官的相对独立性、主观能动性得不到应有的尊重，造成重复劳动、效率低下、资源浪费、责任不清。这种行政化的管理模式既是以地方为主双重管理模式的产物，也为地方干预检察权提供了便利。
（三）以地方为主的双重领导体制导致检察权宽泛化。检察机关是国家的法律监督机关，这是检察机关的宪法属性。然而在双重领导体制下，检察机关在承担繁重的法律监督职能的同时，还要做大量诸招商引资、包村扶贫等“服务大局”的工作，并且将这些工作纳入岗位目标考核的内容，完不成任务就“一票否决”，对检察机关争取经费和评先选优等造成不利影响。据了解，某基层检察院在巨额招商引资任务的压力下，专门设立了由3个人组成的“招商引资科”。检察权的宽泛化和功利化，牵扯了检察官大量的时间和精力，影响了检察官严肃公正的社会形象，影响了检察官查办职务犯罪等日常工作，影响了检察官专心致力法律知识的学习研究，阻碍了检察官职业化、专业化、精英化的步伐。
经济发展需要统一的市场，各类主体需要平等的保护，职务犯罪需要有效的打击，国家建设需要统一的法制，在以地方为主的双重领导体制无法适应现代社会对检察工作的要求的情况下，改革检察机关领导体制，加强检察机关上下级领导关系，实现中国特色的检察一体化，已经成为亟待解决的重要课题。
四、检察机关领导体制改革的原则
检察制度是宪政制度的重要组成部分，改革检察机关领导体制不能背离我国宪政的根本制度。在当前宪政体制下，加强检察机关上下级领导关系，逐步建立起中国特色的检察一体化工作机制，必须遵循以下原则。
（一） 坚持人大监督原则。我国宪政的核心是人民主权、依法治国与党的领导，并且以人民代表大会制度作为根本政治制度，这就决定了中国的检察制度应在人民代表大会制度下构架。 国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。检察权就是在人大统一的国家权力之下的一个相对独立的分支，检察机关独立行使检察权，只能独立于行政机关、社会团体和个人，不能也不应独立于人大。但任何监督离开法律的支撑都是软弱的，同时任何监督离开法律的规制，其本身也就失去了监督。因此，一方面我们应坚持人大对检察机关的监督，另一方面人大监督也应遵循事后监督、被动监督、程序监督和集体监督的原则。
（二） 坚持党的领导原则。党是执政党，是社会主义建设事业的领导核心。加强检察机关上下级领导关系不是不要党的领导，而是通过加强党中央对检察机关的领导和检察机关内部党的领导，排除地方权力对国家检察权的影响。可以将地方检察院党组升格为党委，检察院党委不受地方党委领导，逐级受上级检察机关党委的领导；同时要坚持党中央对最高人民检察院党委的直接领导，上级院党委对下级院党委的领导，这样不仅有效防止地方保护主义对检察工作的干扰，使地方党委集中精力抓好地区的工作；而且有利于党的路线、方针、政策、决议通过检察机关内部党委，得到更直接、更及时、更准确的贯彻落实。
（三） 坚持客观公正原则。成文法系和中央集权国家的检察机关从设立之日起，就不是以单纯追诉机关的面目出现，检察机关的主要作用在于：一是废除纠问制度，将法官局限在消极被动的中立角色，保证裁判的客观性；二是以监督警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇；三是监督国家法律的统一正确实施，使客观公正贯穿于诉讼活动的全过程，实现打击犯罪、维护人权的双重使命。“我不是上命下从的行政官，也不是独立自主的法官，我是处于两者之间，实现客观法旨并追求真实与正义的司法官署”。 我国大陆检察机关是专门的法律监督机关，相对于其他任何国家或地区的检察机关，承担着更为严格的客观公正义务。因此加强检察机关领导体制改革，必须从客观公正的价值起点出发。
（四） 检察一体化原则。检察一体化又称检察一体制（主义、原则），其基本特征就是“上命下从”，即检察机关通过上命下从和左右联动，在肯定检察官相对独立性的同时，作为命运共同体统一行使检察权。检察一体化体现了检察权行政属性的诉求，对排除地方权力和其他权力对检察工作的干预、提高检察效率、防止检察权滥用等方面起着积极的作用，因而肇始于大陆法系的检察一体化逐步发展成为世界性的检察组织原则。例如，英国检察机关长期没有一个从中央到地方的完整的检察机关体系，具有分散性。但于1985年也建立了自成一体，相对独立的检察机构，全部检察官实行自上而下的负责制，最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。
（五） 检察官相对独立原则。检察权具有行政权与司法权的双重属性，它们在制度层面演化为检察一体与检察官相对独立的并存与冲突。《日本检察讲义》指出：“检察官是独任制机关，本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正，不受其它势力操纵，以及检察官的职务行为必须直接产生确定的效力，都是必不可少的。”因而加强检察机关上下级领导关系必须尊重检察官的相对独立，发挥检察官的主观能动性。首先，上级检察机关应依照法定程序和方式行使指令权。国际通行做法是：“主要是运用审查、劝告、承认的方法，行使指挥监督权”，以使“上级的指挥监督权和检察官的独立性相协调。” 其次，上级的指令权的内容要受到法定主义和客观公正义务的限制。最后，法律应当赋予检察官在一定条件下对抗上级指令权的途径。笔者倾向于赋予我国检察官要求上级行使事务承继和转移权的消极抗命权。
五、加强检察机关上下级领导关系的制度完善
“司法权的独立行使必须以司法机关和司法角色的独立性为前提，只规定了司法权的独立行使而没有为它提供更为具体的制度保障，司法独立也只是个空中楼阁。” 笔者认为，可以从以下五个方面入手，改革检察机关领导体制，加强检察机关上下级领导关系，促进中国特色检察一体化的最终实现。
（一） 完善检察机关上下级领导关系的宪法和法律依据。涉及检察机关领导体制的法律主要是《宪法》和《人民检察院组织法》，虽然当前这两部法律都对检察机关上下级领导关系进行了规定，但都过于原则，没有对上级检察机关领导下级检察机关的范围、权限、程序、方式、后果等进行规范，从而使检察机关上下级领导关系仅限于业务领导，在强势的地方领导之下，往往显得软弱无力。笔者认为，首先应当修订和完善《人民检察院组织法》，按照宪法的基本精神和原则，明确规定上级检察机关对下级检察机关领导的范围、权限、程序、方式、后果，保证检察权的统一正确行使。
（二） 设立检察专区。
改变按照行政区划设置检察院，使检察机关并不必然与地方权力的辖区一致，可以考虑按照各地人口和发案数量的情况设立检察专区。3—5个县市区为一小区，3—5个地市为一大区，每个大小检察专区设立一个检察院，其级别高于或者等于县市区级或地市级，实现法律监督“上管一级”。全国3910个检察院约23万检察人员，除最高人民检察院、32个省级检察院以及337个各级军事、铁路、派出检察院暂不考虑设立专区外，全国约可设立120个左右大检察专区和1000个左右小检察专区，平均每个大专区检察院约250人左右，每个小专区检察院约150人左右。 设立检察专区的优点有三：①有利于科学确定检察官员额，为进一步精简机构、实现检察官职业化、精英化打下基础。②有利于集中和调度智力、人力和技术资源，对辖区内的职务犯罪案件进行重点突破。③更重要的是有效防止了地方权力对“中央检察权”的干预，使地方权力难以对专区检察院施加直接影响，为检察一体化奠定组织基础。
（三）实行省以下垂直领导。
列宁认为，“主张检察机关实行‘双重’领导，取消它对地方政权的任何决定表示抗议的权力，这就不仅在原则上是错误的，不仅妨碍我们坚决实行法制这一基本任务，而且反映了地方官僚主义、地方影响的利益和偏见。” 由于我国仍处于社会主义初级阶段，地区经济发展尚不平衡，加之国家财力有限，实行检察机关从中央到地方的垂直领导是不现实的，在当前情况下可以先考虑省级以下实行“垂直领导”。
1、建立检察机关财政保障机制。“如果检察权的地位和检察机关对行政权力的过分依赖，这种司法资源的供给状态在相当程度上设置、体制等不独立，处处受制于行政机关和地方势力，就不可能公正无偏地履行法律监督职责，国家法律统一正确实施也就成为一句空话。” 为了确保检察机关一体化得以实现，许多国家都确立了检察机关的财政保障机制。英国检察系统实行财政独立，检察机关经费独立预算。这就使检察机构完全摆脱了地方当局的控制和影响。 笔者认为，应尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障体制，规定每年由最高人民检察院根据全国各级检察机关的实际需要拟制财政预算，提交到全国人大常委会审议通过。经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将检察经费从地方财政剥离出来。
2、赋予检察机关相应的人事管理权。地方检察长、检察官主要由地方党委推荐和考察，地方人大及其常委会选举任命，这使检察长、检察官必须考虑地方的利益和意见，无法独立行使检察权。这就要求取消检察长、检察官主要由地方选举任命的做法，赋予检察机关相应的人事管理权，实现检察机关人事管理的一体化。首席大检察官应由全国人大进行选举和任免；大检察官应由首席大检察官提名，全国人大常委会任免；高级以下检察官可以由相应的省级人大或其常委会任免。省级以下设立大、小司法专区，地市、县级人大无权对专区检察长、检察官进行任免。大、小专区检察长、副检察长、检察委员会委员必须从相应等级的资深检察官或具备法定条件的人员中选出，由上级院检察长提名，层报相应的省级或者全国人大常委会任命。上级检察机关对下级检察机关、检察长对本院检察官有指令监督权、惩戒处分权和人事调动权。
（四）重新划分内设机构
笔者认为从实现检察一体化的角度，按职能构成和需要，将检察机关重新划分为五个部门，将更加有利于业务一体化和内部监督制约的实现。①职务犯罪检察署。将反贪污贿赂局和渎职侵权检察局合并成立职务犯罪检察署，具体负责贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和国家机关工作人员利用职务侵犯公民人身、民主权力犯罪等的侦查工作。这样有效避免了因侦查力量分散导致的无案资源闲置、有案疲劳作战和硬件重复建设等问题。②诉讼监督署。负责刑事侦查监督、审查起诉监督、审判监督（主要指决定和出庭抗诉）和执行监督等。一方面将分散的刑事诉讼监督权进行集中，凸显法律监督职能，有利于对刑事诉讼全过程进行专门、适时、有效的监督；另一方面将检察机关侦查、公诉等诉讼活动与诉讼监督活动更加彻底的进行分离，有利于检察机关内部监督制约机制的构建。③民事行政检察署。负责民事行政案件的提起公诉、支持公诉、审判监督、抗诉和执行监督等，有利于探索和拓展检察机关法律监督的范围和手段。④刑事公诉署。负责刑事案件的公诉、法庭程序监督和向诉讼监督署的提出抗诉申请等职能，类似于英美法系检察机构。⑤行政事务署。负责书记员管理、检察警察管理和法律政策研究、职务犯罪预防、行政装备、技术保障、纪检监察、人事管理、宣传教育等工作，保证检察队伍的先进性、纯洁性和可持续发展。由于职务犯罪侦查权具有明显的行政权属性，因此职务犯罪检察署的检察官，除明显违反合法性原则和客观公正义务外，不得拒绝执行上级指令和要求上级刑事职务移转权。诉讼监督署、民事行政检察署、刑事公诉署的职能明显具有司法权的属性，应赋予该署检察官较强的相对独立性，可允许其因法律认识之不同，自由行使消极抗命权。
（五）改革业务管理机制
业务管理机制层面的检察一体化，包括三层含义：①上命下从的指挥监督权。即仿效行政机关的“阶层式建构”，检察官服从检察长，下级检察机关服从上级检察机关的与职务有关的指示。②跨区域的检察活动。检察官执行职务不受其管辖范围的限制。他虽然一般应在其管辖区域内执行职务，如有必要也可在辖区外执行职务，或者请求有司法管辖权的检察官代为进行诉讼活动。③职务继承与转移权。除非受到法律的特别限制，上级检察官有权亲自处理或者转交其他下属处理下属检察官承办的案件和事项；更换检察官时，离任检察官所进行的活动视为接任检察官的活动，不需要像法官更换时那样程序更新。 近年来各级检察机关已经而且正在进行着业务管理机制的创新和探索，例如侦查指挥中心、侦查一体化、职业公诉人等等。可以预见，检察一体化相关业务管理机制将会越来越多样化、规范化和系统化。这里笔者仅就业务管理机制中的某些原则性问题进行简要论述。
1、上下级检察机关的业务管理。①最高人民检察院的指令，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行；上级院的指令，下级院必须执行。指令必须以上级院检察长的名义向下级院检察长发出，不能直接对下级院检察官作出。上级院业务部门可以通过本院检察长，对下级院检察长发出指令，不能直接对下级院检察长、业务部门或者检察官发出指令。②最高人民检察院可以撤销或者变更地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定；上级院可以撤销或者变更下级院的决定。③上级院在必要的时候，可以处理下级院管辖的案件；也可以将自己管辖的案件交由下级人民检察院办理。④上级院的指令必须依法定程序以法定方式做出，下级院如有不同意见有权提出异议，如不被采纳，可以要求上级院行使事务承继和转移权，或者要求上级院检察长做出书面指示附卷，以明权责。
2、检察长与检察官的业务管理。废除以往层层审批的行政化办案模式，在尊重检察官独立办案的基础上，加强检察长对检察官的指挥监督。①应当建立检察官责任制和检察官直接对检察长负责制，要求检察官承担终极服从义务。②赋予检察官一定范围的自由裁量权，检察官裁量的范围就是检察长指令的范围，法定主义的领域就是检察长指令的禁区。③检察长认为必要，可以对检察官办理的个案进行指挥监督，但应对检察长介入具体案件的条件进行规范。比如必须是拟进行第二次退查的案件和结伙、流窜等重大疑难复杂案件。④赋予检察官向检察长自由表达意见权，当检察官与检察长意见不一致时，可提出异议，如不被采纳，可以要求检察长行使事务承继和转移权，或者要求检察长做出书面指示附卷，以明权责。